III SA/Łd 103/25

III SA/Łd 103/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 15 ust.1, art. 18 ust. 2 pkt h, art. 18 a ust. 1 i 4, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 991
art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 121 ust. 1-3, 5
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Sentencja
Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Wójta Gminy Żytno z dnia 17 października 2024 roku nr OrOB.0050.67.2024 w sprawie przeprowadzenia kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żytnie, dla którego Gmina Żytno jest organem założycielskim 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy Żytno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
17 października 2024 r. Wójt Gminy Żytno wydał zarządzenie nr OrOB.0050.67.2024 w sprawie przeprowadzenia kontroli działalności w Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żytnie, dla którego Gmina Żytno jest organem założycielskim. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530), dalej: "u.f.p.", w związku z art. 6 ust. 2 pkt 3 oraz art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 799), dalej: "u.d.l.", w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1331) oraz art. 30 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), dalej: "u.s.g.".
W zarządzeniu w § 1 ust.2 wskazano, że kontrola i ocena działalności zakładu oraz jego kierownika będzie obejmować w szczególności:
-realizację zadań określonych w regulaminie organizacyjnym i statucie, dostępność i jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych;
-prawidłowość gospodarowania mieniem oraz środkami publicznymi;
- gospodarkę finansową.
W § 1 ust.3 wskazano kryteria, na podstawie których będzie odbywać się kontrola, a § 2 ust 1 wskazywał, że kontrolę przeprowadzi osoba upoważniona przez Wójta Gminy Żytno.
Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył w całości powyższe zarządzenie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 Konstytucji RP przez podjęcie zaskarżonego zarządzenia pomimo braku ku temu podstawy prawnej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w Żytnie działa m. in. na podstawie statutu nadanego uchwałą Rady Gminy Żytno z 6 czerwca 2012 r. Nr XIX/89/12 w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Żytnie (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 2554 z poźn. zm.). Zdaniem skarżącego to do kompetencji Rady Gminy Żytno, a nie kompetencji Wójta Gminy Żytno, należy przeprowadzanie kontroli w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Żytnie. W tym względzie odwołał się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 604/23. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 u.d.l. nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, konsekwentnie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli udziela podmiot tworzący. Ustawa o działalności leczniczej w art. 2 pkt 6 stanowi, że podmiot tworzący oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. W art. 6 ust. 2 tej ustawy określono, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, przy czym nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. Przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l. należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Artykuł 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz w związku z regulacją ustawy o samorządzie gminnym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Zdaniem skarżącego podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez organ stanowiąco-kontrolny, jakim jest rada gminy. Skoro do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia twierdzenia, że gmina w zakresie kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Wojewoda Łódzki odwołał się też do wyroku NSA z 30 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1906/15 , w którym wskazano, że takich podstaw nie daje regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwości odwołania kierownika podmiotu leczniczego. Dalej bowiem idącą konsekwencją prawną jest przyznanie radzie kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji obsady personalnej podmiotu leczniczego.
Wojewoda Łódzki zauważył ponadto, że określone w art. 121 u.d.l. pojęcie nadzoru należy rozumieć nie tylko jako uprawnienia do kontrolowania lub pilnowania zarządzającego podmiotem leczniczym, lecz również jako możliwość władczego oddziaływania na ten podmiot. Na pojęcie nadzoru składają się bowiem co do zasady kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Jednak treść nadzoru, a w tym zasięg możności prawnej ingerencji, wyznaczają przepisy prawa.
Skarżący podkreślił, że z zasady działania organów administracji publicznej na
podstawie i w granicach prawa określonej w art. 7 Konstytucji RP wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Działanie organu władzy publicznej bez umocowania w przepisach prawa zasadę tę narusza. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewody Łódzkiego należało stwierdzić, że Wójt podjął zarządzenie nie mając do tego umocowania w przepisach prawa. Z kolei brak podstaw prawnych do podjęcia zarządzenia musi być uznany za wadę istotną, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żytno wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarządzenie zostało przekazane do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 2 grudnia 2024 r. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie opiera się na stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2015 r. VII SA/Wa 2996/14, zgodnie z którym jedynym podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o art. 121 u.d.l. jest organ wykonawczy. Wywodził, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z poźn. zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 u.d.l., stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy.
Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 u.d.l.), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 u.d.l. wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego.
Podsumowując, organ wykonawczy gminy wskazał, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Jak podkreślił, stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/13, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zaakceptował.
Następnie, w ocenie Wójta Gminy Żytno należy ustalić, który z organów powiatu jest władny do przeprowadzenia kontroli podmiotu leczniczego. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało dokonać wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l. uwzględniającej w szczególności samorządowe reguły ustrojowe. Stosownie do treści art. 121 ust. 5 u.d.l. podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną. Mając na względzie treść art. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, przyjąć należy, iż to organ wykonawczy został wyposażony przez ustawodawcę w narzędzia pozwalające, poprzez zwierzchnictwo służbowe wobec takiego kierownika, na egzekwowanie wyników kontroli prowadzonej w trybie art. 121 u.d.l.
Pojęcie nadzoru wskazane w art. 121 u.d.l. należy rozumieć jako prawo władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej. Takie pojmowanie roli organu nadzorczego implikuje przekonanie, iż jest on nie tylko uprawnionym do prowadzenia kontroli, ale także odpowiedzialnym za egzekucję wniosków pokontrolnych. Wobec powyższego – w ocenie Wójta Gminy Żytno - charakter kontroli przeprowadzanej w trybie art. 121 i 122 u.d.l. i jej konsekwencje, o których mowa wyżej, wskazują na to, że podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto organ gminy zauważył, że przepisy o kontroli i nadzorze nad podmiotem leczniczym zostały wyodrębnione w Dziale VI ustawy o działalności leczniczej. W przepisach w/w działu ustawodawca kilkakrotnie używa pojęcia " podmiot tworzący", jednocześnie nie precyzując czy chodzi o organ wykonawczy czy stanowiący. W zdaniu 2 ust. 5 art. 121 u.d.l, ustawodawca wprowadza zapis "w przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo urnowę cywilnoprawną". Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że wymieniony w zdaniu 2 ust. 5 art. 121 u.d.l. "podmiot tworzący" to organ wykonawczy. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, należy też przyjąć, że regulacja prawna z założenia powinna być kompletna i wyczerpująca w ramach danej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego. Wskazany w treści art. 121, 122 u.d.l. "podmiot tworzący" powinien być rozumiany jednolicie i pod jego pojęciem nie mogą w ramach jednego rozdziału czy też nawet jednego przepisu funkcjonować różne organy. Skoro w art. 121 ust. 5 zd. 2 u.d.l. ustawodawca odnosi się do podmiotu tworzącego, którym w myśl powyższych rozważań jest organ wykonawczy, to nie można przyjąć, że w ramach jednego rozdziału, czy nawet jednego przepisu, posługując się jednym pojęciem "podmiot tworzący", ustawodawca chciał przyznać kompetencje dla różnych organów, a to w konsekwencji prowadzi do przyjęcia stanowiska, że organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli w rozpoznawanej sprawie był Wójt Gminy Żytno.
Skarga Wojewody Łódzkiego powinna zatem zostać oddalona.
Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego popierał skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, a pełnomocnik Wójta Gminy Żytno wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2024 poz. 1465); dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).
Stwierdzenie nieważności zarządzenia organu gminy może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Wójta Gminy Żytno z 17.10.2014r. dotyczące przeprowadzenia kontroli działalności Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żytnie, dla którego Gmina Żytno jest organem założycielskim.
Istotą problemu w rozpatrywanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, który organ gminy, rada gminy czy wójt gminy, jest legitymowany do zarządzenia i przeprowadzenia takiej kontroli.
Jak wynika z art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( t. j. Dz. U. 2024 r. poz. 799) jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy m.in. w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Art. 121 ust.1 tej ustawy stanowi, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący.
Podmiot tworzący sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności. W ramach nadzoru podmiot tworzący może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu ( art. 121 ust. 2 i 3 ustawy). Kontrolę, o której mowa w art. 121 ust. 3, przeprowadza się na podstawie upoważnienia, udzielonego przez podmiot tworzący (art. 122 ust. 1).
Podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, zaś podmiotem tworzącym, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Ustawodawca stanowiąc w art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy nie wskazał jednoznacznie przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowany jest pogląd, że w związku z tym przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 tej ustawy należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe ( patrz wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn.. II OSK 952/14, wyrok NSA z 30 marca 2017 r. sygn. II OSK 1906/15, wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2546/20, wyrok WSA w Łodzi z 15 lipca 2020 r. sygn. III SA/Łd 194/20, wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2020 r. sygn. III SA/Łd 975/19; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.nsa.gov.pl ).
Gmina Żytno jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej działając przez swoje organy. Organami gminy, zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2024 poz. 1465 ze zm. ) dalej u.s.g., są rada gminy i wójt ( burmistrz, prezydent miasta).
Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie ( art. 15 ust. 1 u.s.g.).
Art. 18 u.s.g. w ust 2 wymienia jakie sprawy należą do wyłącznej właściwości rady gminy, w tym w art.18 ust. 2 pkt 9 lit h do wyłącznej właściwości rady gminy przewidziano podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Jednocześnie art. 18 ust. 1 zastrzega, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
Komisja rewizyjna wykonuje także inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli./.../ (art. 18a ust 4 u.s.g.)
Wójt ( burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Zadania wójta określone zostały w art. 30 u.s.g. Do zadań wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań określonych przepisami prawa. Między innymi do wymienionych w ust. 2 zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonych przepisów, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 h u.s.g., należy przyjąć, że podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej w związku z regulacją zawartą w ustawie o samorządzie gminnym, jest jednostka samorządu terytorialnego – w tym przypadku Gmina Żytno, która działa przez swój organ stanowiący i kontrolny tj. radę gminy, która posiada upoważnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, w tym tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku, że gmina w zakresie kontroli samodzielnego publicznego ZOZ, działa przez organ wykonawczy tj. wójta. Podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez swój organ radę gminy, która posiada także kompetencje do kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej.
Zdaniem Sądu brak jest przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość wójta gminy, jako organu wykonawczego gminy, do realizacji działań nadzorczych i kontrolnych wobec samodzielnego publicznego ZOZ, którego podmiotem tworzącym jest gmina.
W tym zakresie należy więc podzielić ocenę organu nadzoru, że Wójt Gminy Żytno wydał zaskarżone zarządzenie nie mając do tego umocowania w przepisach prawa.
Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sformułowana w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu oznacza, że działalność każdego organu władzy publicznej, a więc także organów gminy powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Działania wykraczające poza ramy przyznanych danemu organowi uprawnień pozbawione są legitymacji. W działalności organu władzy publicznej nie ma pola dla nadmiernego marginesu swobody. Kompetencji organu nie można domniemywać i to nawet, gdyby konkretne działanie było wskazane ze względu na ochronę wartości konstytucyjnych ( uchw. Z 10.05.1994 rW 7/94 OTK 1994 Nr 1 poz. 23 )( Konstytucja RP Komentarz B. Banaszak , Wyd. C.H. Beck W-wa 2009).
Z tego względu za chybioną należy uznać argumentację Wójta Gminy Żytno ( dalej: organu), że "jedynym podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o art. 121 ustawy o działalności leczniczej jest organ wykonawczy"
Z treści art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną oraz umocowania zawartego w cytowanym wyżej art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., Wójt Gminy Żytno wywodzi, że wymienionym w art. 121 ust. 5 zdanie 2 podmiotem tworzącym jest organ wykonawczy gminy. Taka wykładnia nie znajduje oparcia w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 10.10.2023 r. sygn. II SA/Ol 604/23 w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym ( wyrok z 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1906/15), podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez radę gminy – organ stanowiący i kontrolny. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania gminy przez radę gminy i wójta, pozbawiając radę gminy kompetencji kontroli samodzielnego gminnego zakładu opieki zdrowotnej. Takich podstaw nie daje regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwości odwołania kierownika podmiotu leczniczego. Dalej bowiem idącą konsekwencją prawną jest przyznanie radzie kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji obsady personalnej podmiotu leczniczego.
Dodatkowo zauważyć należy, że pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2015 r. VII SA/Wa 2996/14 nie został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 30 marca 2017 r sygn. II OSK 1906/15 wyrok ten uchylił wyrażając pogląd odmienny, cytowany wyżej.
Zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie podważa także powołany przez organ w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2014r. sygn. II OSK 57/14. W tej sprawie skarga Wojewody Mazowieckiego wniesiona została na uchwałę Rady Miasta Sulejówek w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Zastępcy Kierownika samodzielnego publicznego ZOZ w Sulejówku. WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. W odniesieniu do stanowiącego przedmiot sprawy ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze w samodzielnym publicznym ZOZ NSA podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie, że czynność ta należy do właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jako organu, który posiada kompetencje do nawiązania stosunku pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 5 u.s.g. kierownik urzędu, czyli wójt gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dodatkowo wskazano też na art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który do zadań wójta wprost zalicza zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Stanowisko to nie tylko nie podważa zatem stanowiska organu nadzoru i argumentacji przedstawionej przez Sąd w niniejszej sprawie, ale także je potwierdza.
Reasumując, w ocenie sądu, Wójt Gminy Żytno podjął zaskarżone zarządzenie nie mając do tego umocowania w przepisach prawa, czym naruszył art. 7 Konstytucji RP. Uznając skargę za zasadną, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) .
d.j.