Sygn. akt III PK 53/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 czerwca 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
Protokolant Ewa Wolna
w sprawie z powództwa H. D.
przeciwko […] Oddziałowi Straży Granicznej w P.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 21 czerwca 2006 r.,
kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w R.
z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt III APa …/04,
1. oddala kasację,
2. zasądza od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 1975
(tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
2
U z a s a d a n i e n i e
H. D. wniósł pozew w postępowaniu nakazowym, domagając się zasądzenia od
[…] Oddziału Straży Granicznej w P. 51.334,81 zł oraz 3615 zł tytułu kosztów
postępowania. W uzasadnieniu powództwa powód wskazał, że kwoty tej dochodzi z
tytułu odsetek za opóźnienie w wypłacie uposażenia służbowego. Jednocześnie
wskazał, że należności główne przysługującego uposażenia zostały mu już przez
pozwanego wypłacone.
Sąd Okręgowy w K. w nakazie zapłaty z 18 grudnia 2003 r nakazał pozwanemu
zapłacić powodowi żądaną sumę wraz z kosztami procesu. Pozwany złożył zarzuty
od nakazu zapłaty wnosząc o uchylenie nakazu zapłaty i odrzucenie pozwu z
powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a z ostrożności procesowej o oddalenie
powództwa. W odpowiedzi na zarzuty powód wniósł o utrzymanie w mocy nakazu
zapłaty.
Sąd Okręgowy po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 7 lipca 2004 r., utrzymał w
mocy powyższy nakaz zapłaty w części, tj. co do kwoty 51.272,38 zł, w pozostałej
części uchylił nakaz zapłaty i oddalił powództwo oraz zasądził od pozwanego na
rzecz powoda 4.023,69 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd ustalił, że powód został przyjęty do służby przygotowawczej w […] Oddziale
Straży Granicznej 1 czerwca 1996 r., zaś 21 stycznia 1997 r. został zwolniony ze
służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o straży granicznej - w związku z
nieprzydatnością do służby. Decyzją z 12 października 2000 r. Komendant Główny
Straży Granicznej uchylił wyżej wymieniony rozkaz w części dotyczącej daty
zwolnienia powoda ze służby i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na
31 października 2000 r. H. D. wystąpił o wydanie stosownych dokumentów
dotyczących służby oraz wypłatę wszelkich należności finansowych za okres od 1
lutego 1997 r. do 31 października 2000 r. Decyzją z 7 czerwca 2000 r Komendant
[...] Oddziału Straży Granicznej przyznał powodowi uposażenie za czas od 1 lutego
1997 r. do 31 października 2000 r. i od 1 stycznia do 31 października 2000 r. oraz
odmówił mu wypłaty uposażenia za okres od 1 listopada 1997 r. do 31 grudnia
1999 r., a także odmówił wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie
uposażenia. Decyzją z 26 lipca 2001 r. Komendant Główny Straży Granicznej
3
utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. W wyniku skargi H.D. Naczelny Sąd
Administracyjny uchylił decyzję Komendanta Głównego oraz decyzję Komendanta
[...] Oddziału Straży Granicznej, w następstwie czego ten ostatni decyzją z 31
marca 2003 r. przyznał H.D. uposażenie za okres od 1 listopada 1997 r. do 31
grudnia 1999 r. i odmówił wypłaty odsetek. Na skutek odwołania od powyższej
decyzji Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 4 czerwca 2003 r. uchylił
decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 31 marca 2003 r. w części
dotyczącej odmowy przyznania odsetek z racji opóźnienia w wypłacie uposażenia i
umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że nieterminowość
spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia i dodatku o charakterze
stałym stanowi zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, a dla dochodzenia tych
roszczeń właściwy jest sąd powszechny. Sąd Okręgowy ustalił również, że w
związku z przyznanym powodowi uposażeniem sporządzono zestawienie
należności i wpłacono je na rachunek bankowy powoda. Należność za okresy: od 1
lutego do 31 października 1997 r. i 1 styczeń – 31 październik 2000 r. wpłynęła 25
listopada 2000 r. zaś za okres od 1 listopada 1997 r. do 31 grudnia 1999 r. – 15
lipca 2003 r. Ponadto Sąd Okręgowy ustalił, że łączna kwota odsetek z tytułu
opóźnienia w wypłacie uposażenia (za wszystkie okresy) wyniosła 51.272, 38 zł. i
stwierdził, że tak ustalony stan faktyczny jest między stronami niesporny.
Sąd Okręgowy zważył, że ustawa z 12 października 1999 r. o Straży Granicznej
(Dz.U. 2002r. nr 171, poz. 1399 ze zm.) nie odsyła do Kodeksu pracy. Jednakże u
podstaw
wykładni
przepisów
winno
znaleźć
się
założenie
racjonalności
ustawodawcy. Trudno przypuszczać, aby ustawodawca chciał funkcjonariuszy
Służby Granicznej potraktować nierówno w stosunku do innych grup pracowników
mianowanych. Brak pozytywnego przepisu (przy jednoczesnym braku przepisu
negatywnego)
nie
może
być
rozumiany
jako
wyłączenie
powszechnie
obowiązujących zasad demokratycznego państwa. Milczenie ustawodawcy nie
może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do
sądu. Dlatego powód był uprawniony do wystąpienia na drogę postępowania
sądowego. Przedmiotem tego postępowania nie są elementy administracyjne
stosunku służbowego powoda, lecz skutki nieterminowego spełniania świadczenia
pieniężnego,
jakim
jest
uposażenie.
Jest
to
zdarzenie
o
charakterze
4
cywilnoprawnym.
Droga
administracyjna
nie
byłaby
w
tym
przypadku
wystarczająca, gdyż Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania
roszczeń cywilnych. Sąd zwrócił nadto uwagę na to, że na podstawie art. 464
k.p.c., wobec tego, że ostateczną decyzją Komendanta Głównego Straży
Granicznej z 4 czerwca 2003 r., postępowanie w sprawie odsetek zostało
umorzone, Sąd Pracy był zobowiązany do rozpoznania tej sprawy, rozumianej jako
sprawa pracownicza (w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia).
W apelacji pozwany […] Oddział Straży Granicznej zaskarżył powyższy wyrok w
całości zarzucając mu w szczególności niedopuszczalność drogi sądowej oraz
naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że funkcjonariuszowi Straży
Granicznej należą się odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia.
Sąd Apelacyjny w R. oddalił apelację. Sąd ten stwierdził, że prawo
funkcjonariusza Straży Granicznej do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty
uposażenia jest sporne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Naj-
wyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dyskusyjna jest także droga
dochodzenia tego rodzaju świadczenia pieniężnego. Stanowisko głoszące brak
podstaw do przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej prawa do odsetek z
racji opóźnienia w wypłacie uposażenia, zasadza się na twierdzeniu, że
funkcjonariusz tej służby nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Dlatego nie
może odwołać się do art. 481 k.c. w związku z art. 300 k.p., skoro ustawa o Straży
Granicznej nie ustanawia takiego prawa. Nadto, zgodnie z tym stanowiskiem,
nieterminowa
wypłata
uposażenia
wynikającego
ze
stosunku
administracyjnoprawnego nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym, zaś sprawa o
wypłatę odsetek nie jest sprawą cywilną (w rozumieniu art. 1 k.p.c.). Przeciwnicy
tego poglądu uważają natomiast, że niewypłacenie w terminie uposażenia
funkcjonariuszowi Straży Granicznej stanowi opóźnienie się ze spełnieniem
świadczenia pieniężnego, uzasadniające, na podstawie art. 481 § 1 k.c., żądanie
odsetek przed sądem pracy. W ich ocenie droga administracyjna nie jest
wystarczająca dla zapewnienia ochrony roszczeń cywilnoprawnych.
Sąd Apelacyjny podzielił drugi z przedstawionych poglądów, motywując swe
stanowisko tym, że:
5
- Po pierwsze; poza sporem jest, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest
pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz jest funkcjonariuszem Państwa,
wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Jednak nie
jest to w całości stosunek administracyjnoprawny (brak tu tak zwanego „monizmu
stosunku prawnego”). Niewątpliwie terminowa wypłata uposażenia, które jest
odpowiednikiem
wynagrodzenia
w
stosunku
pracy,
nie
należy
do
charakterystycznych cech stosunku służbowego. Dlatego też niewykonanie lub
nienależyte
wykonanie
obowiązku
wypłaty
uposażenia
jest
zdarzeniem
cywilnoprawnym uprawniającym do żądania wypłaty odsetek na postawie art. 481
k.c.
- Po drugie; za takim poglądem przemawiają również argumenty natury
konstytucyjnej. Konstytucyjny wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy
powszechne (art. 177 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne
sądy administracyjne sprawują tylko kontrolę działalności administracji publicznej
(art. 184 Konstytucji RP). Stąd też z woli ustrojodawcy na rzecz sądów
powszechnych przemawia domniemanie właściwości w sprawie o wypłatę odsetek
od uposażenia funkcjonariusza Straży Granicznej. Ponadto terminowa wypłata
uposażenia funkcjonariusza Straży Granicznej, jako prawa majątkowego, jest
koniecznym elementem wynagrodzenia sprawiedliwego i podlega równej dla
wszystkich ochronie prawnej na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza
to, że w wypadku opóźnienia w wypłacie uposażenia, które stanowi ekwiwalent
pieniężny za świadczoną służbę, w braku odmiennej, funkcjonariusz Straży
Granicznej, jako wierzyciel, na ogólnych zasadach określonych w art. 481 k.c.,
może żądać wypłaty odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej
szkody a opóźnienie nie było następstwem okoliczności, za które organ
zatrudniający funkcjonariusza nie ponosi odpowiedzialności.
- Po trzecie, tendencje występujące w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej
oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zmierzają do
określania pojęciem "pracownika" osoby wykonującej pracę na rzecz innej osoby,
pod jej kierownictwem i za wynagrodzeniem. Uzasadnia to wniosek, że
funkcjonariusze państwowi są pracownikami sensu largo, w których stosunku pracy
6
element administracyjnoprawny jest ograniczony do niezbędnego minimum,
wynikającego z potrzeb i odrębności ich służby.
Przyjmując powyższe zapatrywanie Sąd Apelacyjny uznał, że w rozpoznawanej
sprawie występowały zarówno dopuszczalność zastosowania art. 481 k.c., jak i
dopuszczalność drogi sądowej przed Sądem Pracy.
W kasacji pozwany zaskarżył powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w całości
opierając zarzuty na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną
wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 359 § 1 k.c. i 481 k.c., przez przyjęcie,
że funkcjonariusz Straży Granicznej, pomimo braku podstaw prawnych ma prawo
do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia, a także na podstawie
naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 476 § 1 k.p.c., przez przyjęcie, że
sprawa z administracyjnoprawnego stosunku służbowego funkcjonariusza Straży
Granicznej jest sprawą z zakresu prawa pracy. Skarżący wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go
wyroku Sądu Okręgowego w K. i przekazanie sprawy właściwemu Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o należnych
pozwanemu kosztach procesu za wszystkie instancje.
W uzasadnieniu kasacji pozwany wskazał, między innymi, że ustawa o Straży
Granicznej, która kompleksowo reguluje uprawnienia i obowiązki funkcjonariusza
nie przyznaje mu prawa do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia.
Ustawa ta nie odsyła również do stosowania kodeksu pracy w sprawach w niej
nieuregulowanych dotyczących stosunku służbowego. Prawo do odsetek istnieje
wtedy, gdy przepis je ustanawia. Funkcjonariusz Straży Granicznej nie ma prawa
do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia, dlatego że żaden przepis prawa
nie odsyła w sprawach nieuregulowanych (odmiennie niż w sprawach
pracowniczych - art. 300 k.p.) do odpowiedniego stosowania kodeksu cywilnego
(art. 481 k.c.). Sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej
nie znalazły się w katalogu zamkniętym określającym sprawy z zakresu prawa
pracy (476 § 1 k.p.c.). Funkcjonariusz Straży Granicznej może dochodzić roszczeń
majątkowych wynikających ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym
na drodze administracyjnoprawnej. W związku z istnieniem tej drogi postępowania
wyłączona jest możliwość dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego przed
7
sądem pracy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa to
sprawa z zakresu prawa pracy.
Rozpoznając powyższą kasację Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie występuje
zagadnienie
prawne
budzące
poważne
wątpliwości. W
związku
z
tym
postanowieniem z 23 sierpnia 2005 r., na podstawie art. 39314 § 1 k.p.c. przedstawił
do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie
prawne: „czy funkcjonariusz Służby Granicznej może żądać odsetek za czas
opóźnienia w wypłacie uposażenia?”. W uchwale składu siedmiu sędziów z 26
stycznia 2006 r. (III PZP 1/05) Sąd Najwyższy rozstrzygnął to zagadnienie
stwierdzając, że „Funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas
opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c.).”
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Zgodnie
z
art.
39314 § 2
k.p.c. uchwała
powiększonego
składu
Sądu
Najwyższego jest w danej sprawie wiążąca. W związku z tym należy uznać, że
podstawy kasacji okazały się nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nietrafny okazał się zarzut
naruszenia
art.
476
§
1
k.p.c.,
przez
przyjęcie,
że
sprawa
z
administracyjnoprawnego stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej
jest sprawą z zakresu prawa pracy. W powołanej wyżej uchwale składu siedmiu
sędziów Sąd Najwyższy, po rozpatrzeniu charakteru roszczenia funkcjonariusza o
odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia służbowego, uznał, że sprawa
roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki od opóźnienia w wypłacie
uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 k.p.c.), a ze względów merytorycznych
do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy.
Nieuzasadnione okazały się również zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego
zastosowania przez Sąd Apelacyjny art. 359 § 1 k.c. i 481 k.c., przez przyjęcie, że
funkcjonariusz Straży Granicznej, pomimo braku podstaw prawnych ma prawo do
odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w
cytowanej uchwale składu siedmiu sędziów, podstawę takiego roszczenia stanowi
8
art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c. W
szczególności w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że na gruncie
polskiego porządku konstytucyjnego (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP oraz art. 481 k.c.) co do zasady niedopuszczalne jest przyjęcie
założenia, wedle którego prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty
należnego
w
ramach
stosunku
służbowego
uposażenia
przysługuje
funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypadku, gdy zostało ono
przyznane
wyraźnym
przepisem
pomieszczonym
w
ustawie
dotyczącej
funkcjonariuszy określonego rodzaju służby mundurowej. Dlatego nie jest trafna
argumentacja opierająca się na odmiennym założeniu, wedle którego regulacja
prawna dotycząca funkcjonariuszy służb mundurowych ma charakter zupełny (w
sensie: wyczerpujący), czyli jeżeli brak jest w niej przepisu przewidującego
dopuszczalność dochodzenia przez funkcjonariusza odsetek z tytułu nieterminowej
wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia, to oznacza to, iż
takie prawo mu nie przysługuje. Równocześnie jednak, z tej samej przyczyny
niedopuszczalne jest także wnioskowanie a contrario, wedle którego z
pomieszczenia w przepisach tylko niektórych ustaw dotyczących funkcjonariuszy
określonego rodzaju służby mundurowej wyraźnych postanowień w kwestii
przysługującego funkcjonariuszom tej służby prawa żądania odsetek z tytułu
nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia (np.
w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w art. 75 ust. 3 ustawy o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) miałoby wynikać, że prawo to nie
przysługuje funkcjonariuszom tych służb mundurowych, w stosunku do których
przepisy dotyczących ich ustaw wyraźnie go nie potwierdziły. Zważywszy bowiem
na wspomniane wyżej zasady polskiego porządku prawnego, sformułowane w art.
481 k.c. w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy takie traktować należy
jedynie jako swego rodzaju redundancję, czyli powtórzenie tych zasad (superflua
non nocent).
Wobec powyższego Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39312 k.p.c., orzekł jak w
sentencji.Pełny tekst orzeczenia
III PK 53/05
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.