III OZ 515/25

III OZ 515/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/25 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2025 r., nr DOA-WPPOH.6331.1.2024.KP w przedmiocie zezwolenia na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2025 r., nr DOA-WPPOH.6331.1.2024.KP.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w B., wstrzymał wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z 6 lutego 2025 r., nr DOA-WPPOH.6331.1.2024.KP, w przedmiocie zezwolenia na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000.
W uzasadnieniu wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ), decyzją z 28 lutego 2024 r., zezwolił M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, spółka) na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...]polegających na dodatkowym piętrzeniu wody na istniejącym progu rzeki w związku z budową małej elektrowni wodnej o mocy 2,1 MW, w km 33+340 rzeki [...] w miejscowości O., Gmina W. W związku z udzielonym zezwoleniem RDOŚ nałożył na skarżącą obowiązek wykonania działań minimalizujących oraz kompensujących. Działania minimalizujące dotyczą budowy przepławki dla ryb, przelewu migracyjnego o określonych parametrach, jednej bariery akustycznej oraz zamontowania pływającego deflektora. Działania kompensujące dotyczą zdeponowania pozyskanego podczas robót budowlanych rumoszu z koryta [...], w korytach potoków [...] i [...], w części poniżej progu w C. oraz prawobrzeżnego dopływu – potoku [...] oraz progu w [...] w km 41+080 [..], usunięcia inwazyjnych gatunków obcych z rodzaju nawłocie i rdestowce, przygotowania miejsc tarliskowych w przyujściowych odcinkach potoków dla głowacza białopłetwego oraz reintrodukcji głowacza białopłetwego do potoków [...] i [...]. RDOŚ nałożył ponadto na spółkę obowiązek prowadzenia monitoringu skuteczności działań minimalizujących, których wyniku zobowiązana jest przedkładać RDOŚ na koniec każdego roku kalendarzowego licząc od roku uruchomienia przedsięwzięcia.
Decyzją z 6 lutego 2025 r., znak DOA-WPPOH.6331.1.2024.KP, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) uchylił zaskarżoną decyzję RDOŚ, w części dotyczącej punktów I, III.4, III.5, IV, VII i w tym zakresie orzekł, a w pozostałej części, w której zezwolono spółce na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...], polegających na dodatkowym piętrzeniu wody na istniejącym progu rzeki w związku z budową małej elektrowni wodnej o mocy 2,1 MW, w km. 33+340 rzeki [...] w miejscowości O., gmina [...], utrzymał w mocy.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie oznaczało dla spółki wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, które wpłyną na powstanie znacznej szkody majątkowej, która nie będzie mogła być naprawiona w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji przez Sąd, zaś w ramach ponownego prowadzenia postępowania obowiązek nie musi zostać ponownie określony w wydanej decyzji. Ponadto, realizacja prac budowlanych przez skarżącą będzie wymagała poniesienia znacznych środków finansowych, co doprowadzi do powstania znacznej szkody dla skarżącej, obejmującej zarówno koszt faktycznie wykonanych prac budowlanych jak i przygotowania stosownej dokumentacji technicznej oraz wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych, co będzie angażowało także środki publiczne.
W ocenie Sądu I instancji wniosek zasługiwał na uwzględnienie, bowiem argumenty podane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2013 r. uzasadniają stwierdzenie, że wykonanie decyzji nakazującej wykonanie określonych prac w związku z uzyskaniem zezwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji może spowodować trudne do odwrócenia skutki i wyrządzić znaczną szkodę. WSA uznał za przekonującą argumentację spółki, iż podjęcie się wykonania oznaczonych w wydanych przez organy decyzjach obowiązków spowoduje konieczność poniesienia znacznych środków finansowych, co spowoduje skutek trudny do odwrócenia w przypadku uwzględnienia skargi.
Sąd I instancji wziął ponadto pod uwagę, że wykonanie określonych w wydanych przez GIOŚ oraz RDOŚ decyzjach nakazów będzie ingerencją w środowisko, co przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej decyzji uznać należy za niecelowe.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się uczestnik postępowania – T. z siedzibą w O. (dalej: uczestnik postępowania. Stowarzyszenie) i w zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
I. na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że może być on podstawą do wstrzymania wykonania decyzji niewywołującej skutków materialnoprawnych, niepodlegającej wykonaniu a jedynie określającej wymogi dotyczące ochrony środowiska, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć bezpośrednio związanych z realizacją konkretnej inwestycji;
2) art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez uwzględnienie wniosku inwestora o wstrzymanie wykonania decyzji, który zmierza wprost do obejścia prawa, jako że decyzja, o której wstrzymanie inwestor wnosi eksploatowana od czerwca 2024 r. (inwestycja jest w całości zrealizowana, w tym przedmiot wstrzymanej decyzji - podwyższenie piętrzenia, posiada pozwolenie na użytkowanie i jest użytkowana) i w konsekwencji wstrzymania inwestor nie będzie musiał jedynie realizować środków kompensujących znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 inwestycji, która już takie oddziaływanie wywiera od czerwca 2024 r. i wskutek wstrzymania wykonania decyzji będzie ono występowało przez co najmniej kilka następnych lat a także poprzez uwzględnienie wniosku inwestora, który korzysta ze swoich uprawnień do wstrzymania wykonania decyzji, w sposób mający na celu ominięcie przepisów o obowiązku uzyskania zezwolenia przed podjęciem, a tym bardziej zrealizowaniem działań, jak również poprzez dokonanie wadliwej wykładni celowościowej przepisów umożliwiającej inwestorowi obejście przepisów ochrony przyrody o sensu kompensacji przyrodniczej;
II. na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: o.o.ś.) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a - poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziłoby do uznania, że brak jest podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że trudne do odwrócenia skutki rozumiane jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, nie mają miejsca w przedmiotowej sprawie, a także nie zostało uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Argumentacja zażalenia opiera się w głównej mierze na twierdzeniu, że charakter decyzji wydanej na podstawie art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.; dalej: u.o.p.) nie różni się charakterem od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) i w konsekwencji przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny być oceniane przez pryzmat regulacji zawartej w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepis art. 86f ust. 1 tej ustawy odnosi się wyłącznie do decyzji wydanych na podstawie jej przepisów, w szczególności do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Decyzja wydana w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma inny charakter i cel – dotyczy udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów dotyczących gatunków chronionych, a nie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jest więc odrębnym aktem administracyjnym, wydawanym w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, a nie ustawy środowiskowej. Może być wydana jako decyzja "towarzysząca" realizacji inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub – jak w niniejszej sprawie – niezależnie.
W konsekwencji, art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej nie ma zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 u.o.p., ponieważ nie mieści się ona w zakresie przedmiotowym tego przepisu. Należy przy tym podkreślić, że art. 86f ustawy środowiskowej stanowi wyjątek od ogólnej zasady z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a zatem – zgodnie z utrwalonymi zasadami wykładni prawa – nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Jego zastosowanie ogranicza się wyłącznie do decyzji, dla których ustawodawca wprost przewidział szczególny tryb wstrzymania wykonania w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku.
Z tego względu, w przypadku decyzji z art. 34 ust. 1 u.o.p., ewentualny wniosek o wstrzymanie jej wykonania należy rozpatrywać na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., który stanowi przepis ogólny właściwy dla wszystkich aktów administracyjnych niewyłączonych regulacją szczególną.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z powyższego wynika, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pokreślić należy, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na szkodę majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04; z 3 października 2007 r., sygn. akt I OZ 707/07 i z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że spółka uprawdopodobniła przesłanki wskazane w powoływanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast uzasadnienie Sądu I instancji jest lakoniczne i sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że podjęcie się wykonania oznaczonych w wydanych przez organy decyzjach obowiązków spowoduje konieczność poniesienia znacznych środków finansowych, co spowoduje skutek trudny do odwrócenia w przypadku uwzględnienia skargi. Sąd I instancji wskazał również, że wziął ponadto pod uwagę, iż wykonanie określonych w wydanych przez GIOŚ oraz RDOŚ decyzjach nakazów będzie ingerencją w środowisko, co przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej decyzji uznać należy za niecelowe, nie określił jednak co stanowiło podstawę do przyjęcia powyższych twierdzeń, nie wynika to również z treści skargi i zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Sąd I instancji w żadnym stopniu nie uzasadnił z jakiego powodu uznał, iż w podjęcie się wykonania oznaczonych w wydanych przez organy decyzjach obowiązków spowoduje konieczność poniesienia znacznych środków finansowych, co spowoduje skutek trudny do odwrócenia w przypadku uwzględnienia skargi. Okoliczność ta nie została również uprawdopodobniona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Trudno zatem przyjąć, że skarżąca uprawdopodobniła, iż wykonanie obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody doprowadzi do utraty płynności finansowej lub innego rodzaju poważnych konsekwencji ekonomicznych. Samo ogólne stwierdzenie o konieczności poniesienia znacznych nakładów finansowych ma charakter lakoniczny i nie zostało poparte żadnymi dowodami, które pozwalałyby ocenić rzeczywisty zakres i skutki ekonomiczne wykonania decyzji. Spółka nie wykazała w sposób konkretny ani wysokości tych nakładów, ani związku przyczynowego między wykonaniem decyzji a powstaniem szkody. Tak sformułowane stanowisko nie może być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak uprawdopodobnienia przesłanek z tego przepisu uniemożliwia uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zauważyć przy tym należy, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter złożony – z jednej strony zezwala na odstępstwo od zakazów wobec gatunków chronionych, z drugiej nakłada obowiązek wykonania działań kompensacyjnych. Element zezwalający i kompensacyjny stanowią integralną całość i tworzą jedną decyzję administracyjną, której nie można rozdzielać, jak sugeruje inwestor. W konsekwencji wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, w istocie zmierzający do uchylenia obowiązku kompensacyjnego przy jednoczesnym zachowaniu zezwolenia, nie może zostać uwzględniony.
Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też żaden przepis szczególny, nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.