III OZ 500/23

III OZ 500/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
II SO/Kr 16/23 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2023-08-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 54 § 1 i § 2, art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SO/Kr 16/23 o wymierzeniu Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu w Krakowie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SO/Kr 16/23, po rozpoznaniu wniosku J.P. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu w Krakowie grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt 1); zasądził od Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie na rzecz J.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia podał, że J.P. w dniu 3 lipca 2023 r. złożył do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu w Krakowie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że jest to kolejny wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SO/Kr 8/23 wymierzono Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu w Krakowie grzywnę w kwocie 100 zł w związku z nieprzekazaniem w/w skargi J.P. Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z informacjami z biura podawczego Sądu, jego skarga z dnia 9 lutego 2023 r. nadal nie została przekazana do Sądu.
Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny potwierdził, że otrzymał przedmiotową skargę w dniu 17 lutego 2023 r. Wskazał, że w związku z procedowaniem sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej przez organ drugiej instancji i przesłaniem temu organowi stosownych akt – nie ma możliwości udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść art. 54 § 1 i § 2 i art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") wskazał, że z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, iż podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga, jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy w odpowiednim terminie liczonym od dnia otrzymania skargi. Celem przedmiotowej grzywny jest pełnienie funkcji dyscyplinującej i represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Grzywna pełni również funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca złożył skargę na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zaś organ otrzymał tę skargę w dniu 17 lutego 2023 r. Piętnastodniowy termin na przekazanie skargi przez organ do WSA w Krakowie upłynął zatem w dniu 6 marca 2023 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia organ nie uczynił za dość obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., tym bardziej, że już we wcześniejszym postanowieniu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SO/Kr 8/23 Sąd wyraźnie wskazał, iż wniosek J.P. o wymierzenie grzywny dotyczy nieprzekazania jego skargi, a nie samego nieudostępnienia informacji publicznej. Organ ma obowiązek przekazać skargę do Sądu nawet jeśli uważa ją za niezasadną. Rozstrzygając o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny Sąd nie orzeka bowiem o zasadności samej skargi. Tym samym wywody organu o bezzasadności samej skargi nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. WSA w Krakowie postanowił zwiększyć wysokość wymierzonej grzywny względem grzywny orzeczonej w postanowieniu z dnia 31 maja 2023 r., gdyż pomimo upływu niemal pięciu miesięcy od wniesienia skargi oraz zastosowania środka dyscyplinującego organ nadal nie przekazał do Sądu skargi J.P. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że miał także na względzie fakt, że postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. II SO/Kr 13/23 wymierzono organowi kolejną grzywnę za nieprzekazanie innej skargi wnioskodawcy (z dnia 24 kwietnia 2023 r.). Zastosowanie środka dyscyplinującego w tej sprawie było zatem konieczne, aby niewypełnianie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie stało się stałą praktyką organu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego zmianę, poprzez obniżenie wymierzonej grzywny. W uzasadnieniu zażalenia wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji oraz ponownie podkreślił, że w związku z procedowaniem sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej przez Naczelny Sąd Lekarski i przesłaniem temu organowi stosownych akt – brak jest możliwości udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu w Krakowie w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 1.000 zł jest prawidłowe.
Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co miało miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie, wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło dopiero w dniu 21 sierpnia 2023 r. (wtedy przekazano oryginał skargi), a więc z ponad 6-miesięcznym opóźnieniem. Podkreślenia wymaga, iż skarga J.P. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter.
Należy również zaznaczyć, że obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za zasadną bądź czy udostępnił on już stronie żądaną informację publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o zasadności skargi i przesądzeniu, czy żądana przez stronę informacja publiczna została rzeczywiście w całości jej udostępniona (a jeśli nie, to z jakich przyczyn) – może rozstrzygać wyłącznie Sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. W konsekwencji twierdzenie organu, że w związku z procedowaniem sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej przez Naczelny Sąd Lekarski i przesłaniem temu organowi stosownych akt brak jest możliwości udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji – nie zwalniało organu od obowiązku przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego. Co więcej, już we wcześniej wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SO/Kr 8/23, WSA w Krakowie wyjaśnił organowi, iż wniosek J.P. o wymierzenie grzywny dotyczy wyłącznie kwestii nieprzekazania jego skargi, a nie samego nieudostępnienia informacji publicznej i jego przyczyn. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w w/w przepisach, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.
Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie przyjął, że postępowanie Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej oraz fakt, iż jest to kolejny wniosek o wymierzenie grzywny. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 1.000 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6346,15 zł – M.P. z 2023 r., poz. 171). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.