III OZ 454/25

III OZ 454/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1532/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-12-30
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 33 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.M., I.K., A.C., W.C., M.N., R.N., E.T., E.T., D.M., P.M., A.M., M.M., U.M., P.R., K.S., K.S., I.W., M.M., E.W., Z.M., M.P., T.P., M.U., W.U., H.S., A.K., A.L., M.S., R.S. i I.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/24 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi Z.M. i S.M. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 września 2016 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Z.M. i S.M., reprezentowani przez radcę prawnego, w piśmie z 23 maja 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 września 2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...]. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] z obrębu [...] położonej w otulinie rezerwatu przyrody [...], w strefie oznaczonej jako [...]na stanowiącej załącznik nr [...] do zaskarżonego zarządzenia mapie ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], gminy [...], gminy [...], miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...], gminy [...], gminy [...], planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych (arkusze nr 13 i nr 14). Ustalenia dla tej strefy zawarto w § 6 ust. 1 pkt 56 zaskarżonego zarządzenia.
J.M., I.K., A.C., W.C., M.N., R.N., E.T., E.T., D.M., P.M., A.M., M.M., U.M., P.R., K.S., K.S., I.W., M.M., E.W., Z.M., M.P., T.P., M.U., W.U., H.S., A.K., A.L., M.S., R.S. oraz I.O., reprezentowani przez adwokata, w piśmie z 31 grudnia 2024 r. wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony.
Wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w otulinie rezerwatu przyrody [...] w granicach strefy [...] wyznaczonej w zaskarżonym zarządzeniu. Jako podstawę żądania wskazali art. 33 § 1, względnie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."). Podnieśli również, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w zw. z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190 ze zm.), skierowali do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem tego organu z 22 września 2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...]. Wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie wyjaśnili, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, jednak nie wnieśli oni skutecznie skargi do sądu administracyjnego na powołane zarządzenie.
Następnie wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie przedstawili argumentację świadczącą o posiadaniu przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, wynikającego z prawa własności do nieruchomości znajdujących się w strefie [...], której dotyczą ustalenia zawarte w § 6 ust. 1 pkt 56 lit. a – e zaskarżonego zarządzenia, a także o naruszeniu tego interesu przez ograniczenie prawa własności z uwagi na pozbawienie prawa do zabudowy w sposób inny niż dopuszczony zaskarżonym zarządzeniem. W ocenie wnoszących o dopuszczenie do udziału w sprawie ograniczenie to jest nieuzasadnione.
Wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie podnieśli także, odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 1093/21, a także do poglądów wyrażanych w literaturze przedmiotu, że postępowaniem administracyjnym, o jakim mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., jest "postępowanie przed organem administracji, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Jak skonstatowali, także zatem w sprawach skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uczestnikami postępowania na prawach strony powinny być osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania.
W ocenie wnoszących o dopuszczenie do udziału w sprawie, znajduje do nich zastosowanie art. 33 § 1 p.p.s.a. mimo to, że postępowanie w zakresie skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 września 2016 r. jest postępowaniem w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego. Z uwagi jednak na to, że złożyli oni wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powinni być traktowani jako uczestnicy tego postępowania na prawach strony. Kwestionowali bowiem zgodność z prawem aktu prawa miejscowego, którego dotyczy skarga Z.M. i S.M., zatem brali udział w postępowaniu w tym zakresie, jednak nie wnieśli skutecznie skargi do sądu administracyjnego.
"Z ostrożności procesowej" wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie wskazali, że w przypadku uznania, że nie znajduje do nich zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a., podstawę do dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu powinien stanowić art. 33 § 2 p.p.s.a.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi Z.M. i S.M. nie wywodzą naruszenia swojego interesu prawnego z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], lecz z prawa własności przysługującego poszczególnym z nich do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne wymienione w uzasadnieniu wniosku. Ochrony naruszonego - w ich ocenie - interesu prawnego powinni zatem poszukiwać w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej na podstawie art. 63 ust. 1 uowiar, a nie w udziale w postępowaniu wszczętym skargą osób, które powołały się na naruszenie swojego interesu prawnego. Zaakceptowanie możliwości orzeczenia o dopuszczeniu wnioskujących do udziału w przedmiotowej sprawie byłoby równoznaczne z obejściem przepisów o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które znajdują zastosowanie do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 września 2016 r. mocą art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Jak już jednak nadmieniono, wnoszący o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie, po bezskutecznym wezwaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa, uprawnieni byli do wniesienia skargi na zarządzenie z 22 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 63 ust. 1 uowiar, czego nie uczynili. W postępowaniu wszczętym skargą innych osób, które wykazują naruszenie swojego interesu prawnego przez ograniczenie prawa własności należącej do nich nieruchomości, wnoszącym o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mogą przysługiwać prawa strony, w tym prawo do kwestionowania orzeczenia kończącego postępowanie w tej sprawie. Kontrola sądowoadministracyjna zarządzenia z 22 września 2016 r. ze względu na naruszenie interesu prawnego tych osób wykraczałaby poza granice sprawy ze skargi Z.M. i S.M..
Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnioskodawcy zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. nie dają podstawy dopuszczenia do udziału w sprawie wywołanej skargą na akt prawa miejscowego innemu podmiotowi, niż ten, który pierwotnie wniósł skargę pomimo tego, że obowiązywanie przedmiotowego aktu w sytuacji jego niezgodności z prawem narusza zasadę praworządności wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Mając powyższe na uwadze wnieśli o zmianę ww. postanowienia oraz dopuszczenie wnioskodawców do udziału w ww. sprawie, względnie o uchylenie ww. postanowienia oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Stosownie natomiast do treści § 2 ww. przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Warunkiem uczestniczenia w postępowaniu na zasadnie określonej w art. 33 § 1 p.p.s.a. jest więc uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. wnioskodawca powinien wykazać, że spełnia przesłanki w nim wymienione, tzn. powinien przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainteresowany podmiot może zgłosić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Termin na wstąpienie uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie jest określony w ustawie, co oznacza, że mogą oni zgłaszać wnioski o dopuszczenie do postępowania, dopóki ono się toczy, tzn. do jego prawomocnego zakończenia w drugiej instancji (por. J. Drachal, M. Jagielska, M. Cherka, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019 r., s. 245; M. Niezgódka-Medek, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2005 r., s. 87-88; M. Romańska, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005 r., s. 184, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OZ 808/14 oraz z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II OZ 548/22).
Dalej art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiadają oni interes prawny wywodzony z prawa własności działek objętych przedmiotowym zarządzeniem.
Wskazać należy, że celem postępowania przed sądem administracyjnym jest dokonanie przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej, przy czym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest skuteczne wszczęcie postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy, po bezskutecznym wezwaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa, uprawnieni byli do wniesienia skargi na zarządzenie z dnia 22 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czego nie uczynili. Innymi słowy, skoro zatem wnioskodawcy nie wnieśli skargi na zarządzenie z dnia 22 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to stosunek procesowy nawiązał się wyłącznie pomiędzy organem, którego akt lub czynność zostały zaskarżone, a stroną skarżącą. W związku z powyższym nie można uznać, aby w chwili rozpoznania przez Sąd I instancji wniosku o dopuszczenie "interes prawny" w niniejszym postępowaniu posiadały inne podmioty niż będące już stronami tego postępowania (art. 32 p.p.s.a.).
Konkludując podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.