III OW 85/25

III OW 85/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, a Prezydentem miasta stołecznego Warszawy przez wskazanie organu właściwego w sprawie cofnięcia decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 znak: OŚ-II.6233.143.2017.JDM, udzielającej R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w P., zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w Warszawie przy ul. [...] (cz. dz. ew. nr [...], z obrębu [...]). postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej: "Marszałek") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem miasta stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent") przez wskazanie Prezydenta, jako organu właściwego do cofnięcia własnej decyzji z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 znak: OŚ-II.6233.143.2017.JDM, udzielającej R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w P., zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w Warszawie przy ul [...] (cz. dz. ew. nr [...], z obrębu [...]).
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] występując do Marszałka o zmianę posiadanego zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592, ze zm.) wskazał we wniosku, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, co uzasadniło właściwość marszałka do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany posiadanej decyzji.
Zmiana zezwolenia miała dotyczyć dostosowania uwarunkowań formalno-prawnych w prowadzonej już przez podmiot działalności w zakresie gospodarowania odpadami do obowiązujących przepisów. W poprzednim stanie prawnym, a co za tym idzie w wydanej przez Prezydenta decyzji z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 nie wskazywano maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku.
Marszałek decyzją z 13 marca 2025 r. Nr 57/25/PZ.O znak: PZ-OP-I.7244.49.2019.AK odmówił zmiany decyzji Prezydenta z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 znak: OŚ- 11.6233.143.2017JDM, udzielającej R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w P., zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w Warszawie przy ul. [...] (cz. dz. ew. nr [...], z obrębu [...]).
Decyzja Nr 57/25/PZ.O stała się ostateczna z dniem 15 kwietnia 2025 r.
W dniu 12 czerwca 2025 r. Marszałek wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o podjęcie działań i wszczęcie z urzędu, w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, procedury cofnięcia decyzji z 14 września 2017 r., Nr 1039/OŚ/2017 znak: OŚ-II.6233.143.2017JDM, udzielającej R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w P., zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w Warszawie przy ul. [...] (cz. dz. ew. nr [...], z obrębu [...]).
W odpowiedzi Prezydent pismem z 11 sierpnia 2025 r., znak: GO-OD.6233.28.2025.BBE (2.BBE.GO-OD), przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") do załatwienia zgodnie z właściwością ww. pismo w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów uznając, że zobowiązanym do cofnięcia przedmiotowej decyzji z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 jest Marszałek.
W związku z powyższym Marszałek zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Uzasadniając wniosek Marszałek zauważył, że R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] występując o zmianę posiadanego zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wprawdzie wskazał we wniosku, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, to jednak z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (dalej: "BDO") pod nr rejestrowym [...] dla [...] - "[...]" (nazwa miejsca prowadzenia działalności) wynika, że R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], na terenie nieruchomości objętej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 nie przyjmuje do zbierania odpadów w ilości przekraczającej 3000 Mg/rok.
W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Marszałka, organem ochrony środowiska właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie.
Prezydent stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporna jest konieczność podjęcia działań wynikających z art. 14 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, obligująca właściwy organ do cofnięcia decyzji Prezydenta z 14 września 2017 r. Nr 1039/OŚ/2017 zezwalającej R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], z siedzibą w P., na zbieranie odpadów w Warszawie przy ul. [...] (cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).
Prezydent stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania. Zdaniem Prezydenta, art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach nie odwołuje się do danych historycznych, lecz do wartości prognozowanej, deklarowanej przez wnioskodawcę w podaniu.
W ocenie Prezydenta, Marszałek bezpodstawnie odniósł się do danych zamieszczonych przez przedsiębiorcę w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) w kontekście ustalenia właściwości organu do cofnięcia zezwolenia, gdyż o właściwości organu decydują dane zawarte we wniosku, a nie dane takie jak informacje zawarte w systemie BDO. W analizowanej sytuacji wnioskodawca w treści wniosku wskazał wartość przekraczającą próg 3000 Mg, co przesądza o właściwości Marszałka. Dane zawarte w systemie BDO, choć istotne z punktu widzenia ewidencji i sprawozdawczości, nie mają charakteru więżącego dla ustalenia właściwości organu, skoro sam ustawodawca nie uzależnił ustalenia właściwości danego organu w oparciu o dane wynikające z ustaleń faktycznych co do ilości magazynowanych odpadów, w tym danych ujawnionych w BDO. Właściwość organu ustala się bowiem na podstawie treści wniosku, który stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Obecnie obowiązujące przepisy nie uprawniają do ustalenia właściwości organu z uwzględnieniem danych figurujących w rejestrze BDO. Za rozstrzygające w tym zakresie uznać należy dane podane we wniosku przez wnioskodawcę. Nie jest też rolą organu dokonywanie oceny w tym zakresie w oderwaniu od wartości zadeklarowanych przez samego wnioskodawcę we wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przepis art. 15 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Spór kompetencyjny (lub spór o właściwość) ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11).
Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest NSA na podstawie art. 4 p.p.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania.
Spór o właściwość (lub spór kompetencyjny), może być sporem negatywnym, kiedy żaden z organów pozostających w sporze nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, lub sporem pozytywnym, kiedy oba organu uznają, że są właściwe w sprawie. Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06, 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09 i 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. "(...) zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy i dlatego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien wystąpić organ, któremu sprawę przekazano, jeżeli nie uważa się za organ właściwy" (por. postanowienia NSA z 7 września 2005 r., sygn. akt I OW 153/05, z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OW 83/09, z 2 marca 2012 r., sygn. akt II GW 15/11; por. też H. Knysiak-Sudyka (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 481). Jednocześnie należy zaznaczyć, że przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest niezbędnym warunkiem wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., sygn. akt II OW 95/10).
W niniejszej sprawie Prezydent pismem z 11 sierpnia 2025 r., znak: GO-OD.6233.28.2025.BBE (2.BBE.GO-OD), przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do załatwienia zgodnie z właściwością pismo w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, co oznacza, że został spełniony warunek formalny złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczą przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej: "u.o."). Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów.
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) u.o., marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W przedmiotowej sprawie R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wystąpił o zmianę posiadanego zezwolenia na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Zmiana zezwolenia ma w takim przypadku dotyczyć dostosowania uwarunkowań formalno-prawnych prowadzonej już przez niego gospodarki odpadami do obowiązujących przepisów. W poprzednim stanie prawnym, a co za tym idzie również w wydanym w tym stanie prawnym zezwoleniu na zbieranie odpadów, nie wskazywano maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku. Ze złożonego przez R. P. wniosku o zmianę zezwolenia (co potwierdził też Marszałek w decyzji z 13 marca 2025 r.) wynika, że R. P. prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów w ilości łącznej powyższej 3000 Mg rocznie. Powyższe uzasadnia właściwość marszałka województwa zarówno do wydania zezwolenia w tym przedmiocie, jak i jego zmiany oraz cofnięcia. Ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów właściwym będzie zatem Marszałek Województwa Mazowieckiego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/960), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47).
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jak organ właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w niniejszym postanowieniu.