III OW 83/24

III OW 83/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego~Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. przez wskazanie organu właściwego w sprawie hałasu postanawia wskazać Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
W piśmie z 27 listopada 2024 r. Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. (dalej: Powiatowy Inspektor Sanitarny) przez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i/lub Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy hałasu odczuwanego wewnątrz pomieszczeń zlokalizowanych w oficynie budynku przy ul. [...] w K. w związku z działalnością prowadzoną w budynku posadowionym na działce o nr ewid. [...], mapa [...], obr. [...], tj. przez klub muzyczno-taneczny "[...]", prowadzony przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. [...]
W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że w marcu 2023 r. do organu wpłynęło kilka pism mieszkańców dotyczących nadmiernego hałasu oraz drgań mechanicznych w lokalu przy ulicy [...], na skutek działania dyskoteki "[...]" przy ul. [...] w K.. Sytuacja dotyczy lokali, które znajdują się w lewej oficynie budynku w godzinach działania dyskoteki i dotyczy głównie weekendów, godzin wieczornych i nocnych. Wszystkie osoby skarżące się na hałas zamieszkują oficynę, która przylega ścianą do budynku przy ul. [...], tj. do budynku, w którym działa klub "[...]". Natomiast żadne mieszkanie nie posiada okien skierowanych w stronę dyskoteki, a hałas jest słyszalny wyłącznie wewnątrz mieszkań przez ściany. Hałas oraz wibracje są generowane przez urządzenia nagłaśniające klubu muzyczno-tanecznego.
Zdaniem Prezydenta, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, które zostały określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), odnoszą się do całych terenów, a nie do poziomu hałasu wewnątrz budynków. Wątpliwość Prezydenta budzi również możliwość wymierzenia kary za nieprzestrzeganie art. 156 ust. 1 p.o.ś., ponieważ "[...]" generuje hałas od urządzeń nagłaśniających wewnątrz budynku, a nie na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe.
Prezydent wskazał, że na podstawie art. 81 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) w kwestii drgań powstających w wyniku działania instalacji klubu "[...]" właściwym adresatem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odniesieniu do hałasu wewnątrz budynków odpowiednie są przepisy wynikające z ustawy p.b., w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225 ze zm.).
Ponadto, w ocenie Prezydenta, problem nadmiernego hałasu oraz drgań wytwarzanych wewnątrz budynku pozostaje, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416), w gestii organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Prezydent przekazał zatem wymienione na wstępie podania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
W odpowiedzi Powiatowego Inspektora Sanitarnego na wniosek wskazano, że organ ten zlecił wykonanie pomiarów hałasu akredytowanemu laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. W odpowiedzi otrzymał informację, że Oddział Badań Radiacyjnych i Środowiska Pracy Działu Laboratoryjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K., wykonuje akredytowane pomiary poziomu dźwięku przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych wyłącznie od instalacji stanowiących techniczne wyposażenie budynku i na trwałe z nim związanych. Nie wykonuje natomiast akredytowanych pomiarów hałasu spowodowanego działalnością i eksploatacją lokali rozrywkowych i nie może przyjąć zlecenia pomiarów do realizacji.
Prowadzenie przez organy inspekcji sanitarnej postępowania z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego innych elementów środowiska (np. hałasu), wymaga wskazania przepisów, na podstawie których ma być określony zakres tej kontroli. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że nie ma kompetencji do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych wskutek hałasu sąsiedzkiego ("bytowego"), nie może też nakazać w drodze decyzji usunięcia uchybień.
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że wykonanie badań hałasu oraz wibracji nie leży w jego kompetencji i przekazał ww. sprawę, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. celem rozpatrzenia do Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że przedmiotem postępowań prowadzonych przez ten organ są tylko drgania wywołane instalacjami budowlanymi, tj. instalacjami takimi jak: elektryczna, elektroenergetyczna, gazowa, wentylacyjna, cieplna, wodna, kanalizacyjna, telekomunikacyjna, przeciwpożarowa, klimatyzacyjna, teletechniczna.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę w części dotyczącej hałasu związanego z działaniem dyskoteki "[...]" do Straży Miejskiej w K. zgodnie z właściwością, jednocześnie informując, że w części dotyczącej drgań związanych z działaniem dyskoteki "[...]" właściwym do rozpatrzenia jest sąd powszechny. Zdaniem Nadzoru Budowlanego, działanie dyskoteki "[...]" oraz hałas spowodowany przez głośną muzykę, głośne osoby uczestniczące w tej dyskotece bądź drgania spowodowane prawdopodobnie przez urządzenia służące do nagłośnienia dyskoteki "[...]" nie są sprawą, którą ten organ może rozpatrzyć, ze względu na fakt, że drgania bądź hałas generowany przez ludzi, bądź głośniki nie jest tym samym co drgania i hałas spowodowany przez urządzenia budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Na wstępie odnotowania wymaga, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie dotyczy podjęcia bliżej nieokreślonych działań w związku z hałasem generowanym przez działalność prowadzoną przez klub muzyczno-taneczny. Hałas ten przenika do mieszkań osób, które zamieszkują oficynę przylegającą ścianą do budynku zajętego pod działalność klubu.
Stosownie do art. 3 pkt 39) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.) środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, woda, powietrza, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (zob. wyrok NSA z 22.05.2024 r., III OSK 1176/23, LEX nr 3721111). W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "Definiując «środowisko» ustawodawca odnosi się do pojęcia «elementów przyrodniczych»". (zob. M. Górski, M. Pchałek, M. Bar, J. Jendrośka, J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 85).
W kontekście tych uwag zasadne jest stanowisko Prezydenta, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, które zostały określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), odnoszą się do całych terenów, a nie do poziomu hałasu wewnątrz budynków. W niniejszej sprawie zarówno hałas, jak i jego źródło zlokalizowane są wewnątrz budynków połączonych wspólną ścianą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę oznacza to, że dokuczliwa emisja hałasu nie następuje w środowisku w rozumieniu art. 3 pkt 39) p.o.ś., obejmującego elementy przyrodnicze.
Przyjęcie tego wniosku skutkuje wyłączeniem właściwości organów ochrony środowiska w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś., w tym Prezydenta Miasta. Skutkiem jest również wyłączenie właściwości organów Inspekcji Ochrony Środowiska, bowiem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425), Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym organem w sprawie nie jest również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ewentualna właściwość tego organu mogłaby wynikać z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "p.b."). Art. 66 p.b. ma jednak zastosowanie do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Zgodnie z art. 66 w związku z art. 61 p.b. adresatem decyzji może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27.04.2021 r., II SAB/Gd 12/21, LEX nr 3171646). Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że problem nadmiernego hałasu i drgań dotyczy poszczególnych lokali posiadających wspólne ściany z lokalem zajmowanym przez klub.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwym organem w sprawie hałasu generowanego przez klub jest Powiatowy Inspektor Sanitarny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach.
W kontekście powołanego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego orzeczenia WSA w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 46/13 oraz wyżej powołanych przepisów należy wskazać, że zgodnie z § 323 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań; lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne jest odwoływanie się przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego do hałasu i drgań pochodzących wyłącznie od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku, tj. do § 323 ust. 2 pkt 2) ww. rozporządzenia.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi prawidłową podstawę prawną prowadzenia postępowania dotyczącego nadmiernego hałasu oraz drgań mechanicznych.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. jako organ właściwy w sprawie.