III OW 70/25

III OW 70/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83 a ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przez wskazanie organu właściwego w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów postanawia wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
W piśmie z 21 sierpnia 2025 r. Starosta P. (dalej: "Starosta") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim, a Wojewódzkim [...] Konserwatorem Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków") przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów.
We wniosku Starosty wskazano, że w dniu 20 maja 2025 r. Muzeum Ziemi P. złożyło wniosek do Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących przy ul. [...] w P.
Konserwator Zabytków uznał, że wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy rosnące na działkach przy ul. [...] w P. nie znajdują się na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków. W związku z tym sprawa została przekazana do Starosty pismem z 24 lipca 2025 r.
Starosta uważa, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących przy ul. [...] w P.
Podkreślił, że w złożonym przez Muzeum wniosku z 20 maja 2025 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, wnioskodawca wskazał, iż planowane działania zostały objęte pozwoleniem konserwatorskim z dnia 16 maja 2025 r. nr 387/N/2025 wydanym przez Konserwatora Zabytków. W treści tej decyzji organ konserwatorski wprost stwierdził, że zabudowania Muzeum oraz jego otoczenie położone są na obszarze układu urbanistycznego starego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 10 czerwca 1949 r. Pozwolenie konserwatorskie nie tylko potwierdza fakt objęcia terenu ochroną konserwatorską, ale również zawiera wyraźne postanowienia dopuszczające prowadzenie określonych prac, w tym usunięcie drzew i krzewów oraz wykonanie nowych nasadzeń. Z treści tego rozstrzygnięcia wynika więc, że Konserwator Zabytków uznawał się za organ właściwy w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących tego obszaru i wykonywanych na nim działań.
Natomiast w piśmie z dnia 24 lipca 2025 r., przekazującym wniosek do Starosty, ten sam organ powołał się na tę samą decyzję z 10 czerwca 1949 r. (rej. nr [...]), lecz wskazał odmiennie, że teren, na którym rosną drzewa i krzewy objęte wnioskiem, nie znajduje się w granicach obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków, a tym samym sprawa powinna zostać rozpoznana przez Starostę.
Powyższe prowadzi do sytuacji wewnętrznej niespójności i sprzeczności stanowisk organu konserwatorskiego.
W odpowiedzi na wniosek Konserwator Zabytków wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Wskazał przy tym, że analiza wniosku oraz innych posiadanych przez Archiwum Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] dokumentów, w tym wyciągu z decyzji o wpisie do rejestru zabytków wykazała, że wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy rosnące na działkach przy ul. [...] w P. nie znajdują się na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków. Konserwator powołał się na kopie dokumentów potwierdzające zakres obszaru starego miasta w P. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją z dnia 10 czerwca 1949 r. nr [...]. Dołączono także kopię odpowiedzi Konserwatora z 25 września 2008 r. z wyjaśnieniem zakresu ochrony konserwatorskiej obiektu Muzeum Ziemi P. w P. położonej przy ul. [...]. W piśmie poinformowano, iż obiekty Muzeum Ziemi P. w P. nie są objęte wpisem obszarowym w granicach założenia starego miasta w P. W treści decyzji nr [...] granica starego miasta P. jest zamknięta ulicami [...] i [...], nie obejmując obszaru nieruchomości gruntowych wokół budynków Muzeum.
Objęte indywidualnymi wpisami do rejestru zabytków województwa [...] zostały następujące zabudowania:
1. Arsenał (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 17.12.1954 r.
2. Wieża obronna (dawne więzienie przy murach) (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 15.10.1958 r.
3. Dwie baszty w płn. - wsch. części miasta (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 12.05.1964 r., rozszerzenie z dnia 25.07.2013 r.
Wspomniane w skardze pozwolenie Konserwatora z dnia 16 maja 2025 r. nr 387/N/2025 dotyczy wyłącznie prowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P. w P., zlokalizowanej w P. przy ul. [...], na działkach ewid. nr: [...] jednostka ewidencyjna [...]. Jak wyżej wskazano, budynki te są objęte indywidualnymi wpisami do rejestru zabytków (w przeciwieństwie do obszaru, na którym znajdują się drzewa i krzewy przeznaczone do usunięcia).
Konserwator wskazał, że w ww. pozwoleniu znalazły się błędy pisarskie. W sentencji i uzasadnieniu decyzji błędnie wpisano, że zabudowania Muzeum oraz jego otoczenie znajdują się na obszarze układu urbanistycznego starego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 10 czerwca 1949 r. W warunkach pozwolenia błędnie wskazano, że należy uzyskać osobne pozwolenie konserwatorskie na usunięcie drzew oraz nowe nasadzenia.
Wyżej wymienione omyłki zostały sprostowane postanowieniem Konserwatora z dnia 1 października 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Według art. 83a, ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.; dalej: "u.o.p."), zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W myśl art. 90 ust. 1 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Przepis art. 83a ust. 1 u.o.p. wiąże właściwość organu ochrony konserwatorskiej do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z usytuowaniem tego drzewa lub krzewu na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. O "terenie" nieruchomości (lub jej części) wpisanej do rejestru można natomiast mówić albo w przypadku wpisania do rejestru zabytków zabytku nieruchomego stanowiącego nieruchomość gruntową (lub jej część) - także zabudowaną budynkiem (lub budynkami), albo w przypadku wpisania do tego rejestru jednego z układów lub zespołu wymienionych w art. 3 pkt 12 i pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: u.o.o.z.), albo w przypadku wpisania do rejestru otoczenia zabytku nieruchomego na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.p. Jeżeli drzewo lub krzew znajduje się na takim terenie (na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - art. 83a ust. 1 u.o.p.), to właściwy do wydania zezwolenia na jego usunięcie jest wojewódzki konserwator zabytków. W innych przypadkach właściwy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (zob. postanowienie NSA z 25.07.2019 r., II OW 39/19, LEX nr 3059700).
Należy zauważyć, że organ ochrony konserwatorskiej, właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, to ten sam organ (wojewódzki konserwator zabytków), który decyduje o wpisaniu określonego zabytku nieruchomego do rejestru zabytków (art. 9 ust. 1 u.o.o.z.), a tym samym o zakresie (w tym wielkości terenu) ochrony prawnej udzielonej decyzją o wpisie. To ten organ, jako wyspecjalizowany z zakresie ochrony zabytków i opieki na nimi, jest najlepiej zorientowany, w jakim zakresie należy objąć dany zabytek nieruchomy ochroną, tak aby najwłaściwiej realizować cel tej ochrony poprzez m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku i udaremnianie niszczenia zabytku.
Zaakceptowanie stanowiska, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawsze, gdy drzewo to lub krzew znajduje się na terenie nieruchomości, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków, doprowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do nieruchomości lub ich części niepodlegających jego ochronie.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy objęte indywidualnymi wpisami do rejestru zabytków województwa opolskiego zostały zabudowania: 1. Arsenał (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 17.12.1954 r.; 2. Wieża obronna (dawne więzienie przy murach) (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 15.10.1958 r.; 3. Dwie baszty w płn. - wsch. części miasta (w obrębie zabudowy Muzeum Ziemi P.), decyzja nr [...] z dnia 12.05.1964 r., rozszerzenie z dnia 25.07.2013 r.
Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie wynika przede wszystkim z błędnego wskazania w pozwoleniu Konserwatora z 16 maja 2025 r., że obiekty Muzeum Ziemi P. w P. są objęte wpisem obszarowym w granicach założenia starego miasta w P. Tymczasem po wydaniu ww. pozwolenia ustalono, że treści decyzji nr [...] granica starego miasta P. jest zamknięta ulicami [...] i [...], nie obejmując obszaru nieruchomości gruntowych wokół budynków Muzeum.
Z wyżej ustalonego stanu faktycznego wynika, że ochroną objęto wyłącznie przedmiotowe budynki, a Konserwator Zabytków nie wyznaczył wokół tego zabytku jego otoczenia. Nie znajduje się on także na terenie jednego z układów lub zespołu wymienionych w art. 3 pkt 12 i pkt 13 u.o.o.z. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Starosta.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.