III OW 215/21

III OW 215/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 § 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa A. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa A. a Marszałkiem Województwa B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia kontroli w Spółce R. Sp. z o.o. w S. postanawia: oddala wniosek.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Marszałek Województwa A., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa A. a Marszałkiem Województwa B. jako organu właściwego do przeprowadzenia kontroli w Spółce R. Sp. z o. o. z siedzibą w S.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa A. wskazał, że A. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] października 2021 r., znak [...] wystąpił do B. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w Spółce R. Sp. z o. o. z siedzibą w S. Kontrola ta miała dotyczyć wystawionych przez ww. spółkę dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych za rok 2017 o nr [...], [...], [...], [...]. Dokumenty te zostały wystawione dla E. S.A. z siedzibą w miejscowości B.
B. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po otrzymaniu wniosku o przeprowadzenie kontroli w Spółce R. Sp. z o. o. uznał się za niewłaściwego w sprawie i zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] przekazał wniosek o przeprowadzenie kontroli organowi właściwemu rzeczowo i miejscowo do jego rozpatrzenia, tj. Marszałkowi Województwa B. Uzasadniając powyższe podał, że zgodnie z art. 53 ust 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 20220 r. poz. 1114 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi) marszałek województwa sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy w zakresie objętym jego właściwością poprzez prowadzenie kontroli przedsiębiorców prowadzących recykling lub odzysk odpadów opakowaniowych, jak również unieważnianie w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumentów DPO, DPR, EDPO, lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym.
Po otrzymaniu wniosku, Marszałek Województwa B. pismem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 19 i 65 § 1 k.p.a. przekazał go według właściwości Marszałkowi Województwa A., wskazując, że nie jest właściwy w sprawie, albowiem wnioskodawca w złożonym piśmie podważa rzetelność dokumentów jakimi prawdopodobnie posługuje się E. S.A. z siedzibą w B.
Marszałek Województwa A. nie podzielił tego stanowiska. Zauważył, że zgodnie z art. 53. ust 1 oraz ust 2 pkt 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi: 1. "Marszałek województwa sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy w zakresie objętym jego właściwością. 2. Marszałek województwa co najmniej raz na 3 lata przeprowadza kontrolę przedsiębiorców: 1) prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych. Zdaniem Marszałka ww. zapis ustawy precyzyjnie wskazuje że to marszałek województwa jest obowiązany przeprowadzić kontrole u przedsiębiorcy przetwarzającego odpady opakowaniowe. Ponadto zgodnie z art. 53 ust 4a tej ustawy: "W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym". Art. 8 pkt 7 ppkt b) ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi z kolei wskazuje właściwość miejscową marszałka, tj. przez marszałka województwa należy rozumieć "marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku odpadów opakowaniowych przez przedsiębiorcę prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych".
Wnioskodawca podkreślił, że z dokumentów DPO załączonych do wniosku A. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika że działalność Spółki R. Sp. z o. o. w zakresie przetwarzania odpadów opakowaniowych prowadzona jest w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] obowiązującą do dnia 31 grudnia 2024 r. Stąd też skoro miejscem prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów opakowaniowych jest Województwo B., to organem właściwym do przeprowadzenia kontroli jest Marszałek Województwa B.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa B. podał, że nie jest w posiadaniu dokumentów odnoszących się do dostaw odpadów, których stronami są E. S.A. i jej kontrahenci. Wyjaśnił, że podstawą jego korespondencji z Marszałkiem Województwa A., wcześniej WIOŚ w K. i WIOŚ w R. stanowi pismo R. sp. z o.o. Pismo dotyczy kontroli w E. S.A. z siedzibą w B. woj. a. Marszałek podkreślił, że co prawda w piśmie tym R. sp. z o.o. wspomina dokumenty DPR wystawione przez siebie, ale twierdzi, że mogły zajść nieprawidłowości pomiędzy organizacją odzysku a współpracującymi z nią kontrahentami - dostawcami odpadów. Podstawą napisania pierwotnego pisma jest działalność organizacji odzysku. Zgodnie zaś z art. 8 pkt 7 lit a tiret siódme ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi marszałkiem województwa właściwym dla przedsiębiorcy będącego organizacją odzysku jest marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania.
Marszałek Województwa B. zaważył nadto, że wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty do obrotu (art. 17 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi). Organizacja odzysku opakowań przejmuje obowiązek wprowadzającego produkty w opakowaniach na podstawie zawartej z nim umowy (art. 17 ust. 4 tej ustawy). Wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań mogą zlecić wykonanie poszczególnych czynności w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi posiadaczowi odpadów (art. 17 ust. 7 ww. ustawy). Oznacza to, że organizacja odzysku może zlecić zebranie z rynku lub odebranie od właścicieli nieruchomości odpadów w celu przekazania do prowadzącego recykling, który następnie wystawia dokumenty DPR. W przypadku zaś, gdy odpady nie pochodzą z gospodarstw domowych dokument DPR jest sporządzany przez przedsiębiorcę prowadzącego recykling odpadów opakowaniowych na wniosek złożony, przez wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizację odzysku opakowań lub organizację samorządu gospodarczego (art. 23 ust. 4 ww. ustawy). Prowadzący recykling wystawia dokument DPR w trzech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi egzemplarz - odpowiednio dla wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizacji odzysku opakowań, organizacji samorządu gospodarczego albo wnioskodawcy określonego w ust. 5. natomiast trzeci egzemplarz - dla marszałka województwa. W przypadku zaś odpadów opakowaniowych pochodzących wyłącznie z gospodarstw domowych, dokumenty DPR są wystawiane przez przedsiębiorcę prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych na wniosek: 1) podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości albo 2) prowadzącego instalację regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych, albo 3) podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo 4) gminy organizującej odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 23 ust. 5 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi ww. ustawy). Natomiast w przypadku, gdy odpady pochodzą z gospodarstw domowych, prowadzący recykling wystawia dokument DPR w czterech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla przedsiębiorcy wystawiającego dokument, a pozostałe trzy egzemplarze - dla wnioskodawcy, czyli zbierającego/odbierającego odpady (art. 23 ust. 10 a tej ustawy). Następnie wnioskodawca uzupełnia trzy egzemplarze dokumentu, wpisując wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizację odzysku opakowań albo organizację samorządu gospodarczego i niezwłocznie przekazuje jeden egzemplarz dokumentu wpisanemu podmiotowi. Drugi egzemplarz dokumentu, wnioskodawca przekazuje marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, natomiast trzeci egzemplarz zachowuje dla siebie (art. 23 ust. 10b ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Zgodnie natomiast z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Tym samym wystąpienie przez organ o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy tez sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sporu. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sporu należy do organów administracji publiczne (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OW 15/13).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jeden z organów między którymi zaistniał ich zdaniem spór kompetencyjny twierdzi, że kontrolę należy przeprowadzić w Spółce R. Sp. z o.o. z siedzibą w S., podczas gdy drugi wskazuje na E. S.A. z siedzibą w miejscowości B. Tym samym organy pozostające w sporze wskazują na dwa różne podmioty, w których w związku z wystawionymi dokumentami potwierdzającymi, recykling odpadów opakowaniowych za rok 2017 o nr [...], [...], [...] i [...] należy przeprowadzić.
W sytuacji, gdy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy prawa należy rozstrzygać daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, gdy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw. Taki spór kompetencyjny należy określić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność, poglądów, stanowisk tych organów, co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie rozbieżność ta dotyczy tak istotnej sprawy jaką jest podmiot, u którego należy przeprowadzić kontrolę związaną z wystawionymi dokumentami potwierdzającymi recykling odpadów opakowaniowych. Nie należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej sporu o właściwość, czy też kompetencyjnego wskazywanie podmiotu u którego kontrolę należy przeprowadzić, a jedynie który z organów jest właściwy przy wskazanym stanie faktycznym do jej przeprowadzenia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o oddaleniu wniosku.