III OW 17/24

III OW 17/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia jako organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez Fundację X, w imieniu której działa pełnomocnik M. B.-N., w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew rosnących przy ul. [...] we W.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 stycznia 2024 r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło pismo przekazujące wniosek zgłoszony przez Fundację [...] z siedzibą we W., w sprawie zniszczenia drzew rosnących przy ul. [...], poprzez ogłowienie w wymiarze większym niż 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Działka, na której rosną drzewa, znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako "teren wysp [...] w granicach ulic: [...] - [...] - z placem [...] wraz z zabudową, układem komunikacji oraz zarysem wód", na podstawie decyzji nr [...] z dnia 12 maja 1967 r. Przedmiotowe drzewa, mimo że znajdują się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, to zgodnie z sentencją decyzji dot. wpisu do rejestru zabytków, nie stanowią wpisanego do rejestru parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni.
Skoro zatem dane drzewo nie jest elementem wpisanego do rejestru zabytków parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, to administracyjną karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na tej podstawie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał się za niewłaściwy do wydania stosownej decyzji.
Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2023 poz. 1336 wraz z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.", enumeratywnie określa katalog podmiotów uprawnionych do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przewidziane w nim działania. Zatem organ konserwatorski, jakim jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o wskazanie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków przesądza o właściwości rzeczowej Konserwatora Zabytków, nie zaś uznanie składnika przyrody - tj. drzewa za zabytek. Ponieważ służby konserwatorskie są zobowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków, tylko one w konsekwencji mogą określić, czy i w jakim zakresie zniszczenie lub nielegalna wycinka drzew jest zagrożeniem dla zabytku jako całości bez szkody dla jego wartości. Zniszczenie czy wycięcie drzew jest zawsze ingerencją w przestrzenne założenie miejskie stanowiące historyczny układ urbanistyczny, niezależnie od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania - Fundacja X z siedzibą we W. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie postulując, aby Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że organem właściwym do nakładania administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 88 u.o.p., pozostaje organ gminy, nawet wówczas, gdy - na podstawie odrębnych przepisów (ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. – dalej: "u.o.o.z.") - wojewódzki konserwator zabytków miałby prawo nałożyć karę za ten sam czyn.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć charakter pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim - żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy do jej załatwienia. Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, jak i Prezydent Miasta Wrocławia uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy usunięcia bez zezwolenia gałęzi drzewa z terenu nieruchomości leżącej w obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków.
Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.o.p zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15 (ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 17), wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 u.o.o.z., jest wojewódzki konserwator zabytków. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie drzewa lub krzewu.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Według art. 107d ust. 1 powołanej ustawy kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 u.o.o.z., podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł, zaś w myśl art. 107d ust. 5 powołanej ustawy karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.
Z przedstawionych przepisów, w szczególności z art. 107d ust. 1 u.o.o.z., wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez pozwolenia jedynie wówczas, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zatem wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., czyli kary wymierzanej za usunięcie drzewa bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy. Oznacza to, że a maiori ad minus wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy także w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej za zniszczenie drzewa lub krzewu. Należy więc przyjąć, że wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 u.o.p. właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OW 242/22, LEX nr 3593290).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z. powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowe drzewa zostały zniszczone na terenie nieruchomości niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zniszczenia przedmiotowych drzew nie można więc potraktować jako "usunięcie drzewa", o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z. W takiej sytuacji w sprawie zastosowanie znajduje art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie przedmiotowych drzew jest Prezydent Miasta Wrocławia. Właściwość rzeczowa tego organu administracji wynika z art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., zaś właściwość miejscowa z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.