III OSK 995/25

III OSK 995/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1370/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-16
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 248
art. 226
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1370/24 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., II SA/Wa 1370/24, po rozpoznaniu skargi K.R. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 20 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Rozkazem personalnym z 18 grudnia 2023 r., nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor DK"), skarżący został przeniesiony do dyspozycji oraz skierowany do wykonywania zadań służbowych do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. W rozkazie wyznaczono okres pozostawania w dyspozycji do 30 marca 2024 r.
Następnie rozkazem personalnym z 25 marca 2024 r., nr [...] Dyrektor DK przedłużył okres pozostawania skarżącego w dyspozycji do 30 maja 2024 r.
Decyzją z 13 maja 2024 r., nr [...] Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON"), mając za podstawę art. 226 pkt 10, art. 229 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.; dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny."), a także § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 433; dalej: "rozporządzenie"), zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 20 czerwca 2024 r., nr [...], MON utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 226 pkt 10 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji. Podkreślił przy tym, że w takiej sytuacji zwolnienie ze służby wojskowej ma obligatoryjny, a nie fakultatywny charakter.
W ocenie MON podjęcie decyzji w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Jak podkreślił MON organy wojskowe nie są zobligowane do proponowania żołnierzowi zawodowemu przebywającemu w dyspozycji innego równorzędnego lub wyższego stanowiska służbowego, a ponadto pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, ale od potrzeb Sił Zbrojnych.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie go do pasywnej rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji. Rozstrzygnięcie to było podyktowane wcześniejszym uprawomocnieniem się rozkazów personalnych Dyrektora DK w przedmiocie przeniesienia do i przedłużenia pozostawania w dyspozycji.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący pierwotnie nie zakwestionował dotyczących go rozkazów personalnych. Dopiero składając skargę na decyzję MON, równolegle wystąpił o stwierdzenie nieważności wydanych wcześniej rozkazów personalnych Dyrektora DK. Sąd odnotował przy tym, że decyzjami z 19 sierpnia 2024 r., nr [...] oraz [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji w dniu wydania orzeczenia, decyzje te pozostawały w mocy.
Powołując się na treść art. 226 pkt 10 ustawy o obronie Ojczyzny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zwolnienie żołnierza zawodowego na skutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji ma samodzielny i obligatoryjny charakter.
Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że wyznaczenie na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zależnie od potrzeb Sił Zbrojnych. W ocenie Sądu oznacza to, że przyczyny niewyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w sprawie zwolnieniowej są w istocie prawnie obojętne. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przyczyn niewyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji oraz do oceny słuszności czy celowości prowadzonej przez organy wojskowe polityki kadrowej, w tym kwestii związanych z potrzebą wyznaczania określonej osoby na stanowisko służbowe.
Zdaniem Sądu, organ ustalił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony materiał dowodowy, który ma walor kompletności, poddał swobodnej (a nie dowolnej) ocenie, dokonując właściwej subsumcji przepisów do poczynionych ustaleń faktycznych.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja MON została wydana w naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. braku rozważenia, zgodnie z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, czy rozkaz personalny (decyzja) Dyrektora DK nr [...] z 18 grudnia 2023 r., stanowiąca podstawę wydania przez MON decyzji nr [...] z 13 maja 2024 r., nie była dotknięta sankcją nieważności z mocy prawa,
a także na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. art. 226 pkt 10 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, wskutek niewyznaczenie go na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji pomimo, że rozkaz personalny (decyzja) Dyrektora DK nr [...] z 18 grudnia 2023 r. o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji i skierowaniu go do innych zadań służbowych oraz rozkaz personalny (decyzja) Dyrektora DK nr [...] z 25 marca 2024 r. o przedłużeniu okresu pozostawania w dyspozycji są dotknięte sankcją nieważności z mocy prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów postępowania na istnienie takiego związku nie wskazuje i już tylko z tego powodu jest to zarzut niezasadny. Zważyć jednak dodatkowo należy, że podane w ramach tego zarzutu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, odnoszącej się swoim przedmiotem do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność, zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane jako naruszone żadne przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego, co czyni tak skonstruowany zarzut nieskutecznym.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w ramach tego zarzutu kwestii braku rozważenia przez organ czy rozkaz personalny z 18 grudnia 2023 r. Dyrektora Departamentu Kadr był dotknięty sankcją nieważności z mocy prawa, zważyć trzeba że rozkaz ten nie został wydany w ramach niniejszego postępowania w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy pasywnej. Rozkazem tym skarżący z 18 grudnia 2023 r. został przeniesiony do dyspozycji Dyrektora Departamentu Kadr do 30 marca 2024 r. Z tym dniem z mocy prawa został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, zaś odpowiedzialnym za określenie zadań służbowych wyznaczono Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Rozkazem personalnym z 13 sierpnia 2024 r. Dyrektora Departamentu Kadr okres pozostawania w dyspozycji został przedłużony do 30 maja 2024 r. Sprawa przeniesienia do dyspozycji stanowiła odrębną sprawę z zakresu stosunku służbowego. Zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Działalność organów wojskowych w takich sprawach nie podlega w ogóle kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro w sprawach przeniesienia żołnierza zawodowego do pozostawania w dyspozycji skarga jest niedopuszczalna, to podejmowane w takich sprawach czynności organów wojskowych nie mogą być też badane przez sądy administracyjne pośrednio, to jest przy okazji skargi na decyzje o zwolnieniu ze służby (por. wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., III OSK 2790/24).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanem faktycznym w pierwszej kolejności został wydany rozkaz personalny przenoszący skarżącego do dyspozycji, od którego skarżący nie złożył odwołania, w związku z czym rozkaz ten stał się ostateczny. W okresie pozostawania w dyspozycji skarżący nie został wyznaczony na stanowisko służbowe, wobec czego zaistniały przesłanki do zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Zgodnie bowiem z art. 226 pkt 10 ustawy o obronie Ojczyzny, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w dyspozycji. Zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu wobec jego jednoznacznej treści jest zatem bezskuteczny. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.