III OSK 956/22

III OSK 956/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2848/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-20
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 218 § 1 i 2, art. 219, art. 217 § 2 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2848/21 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. W. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2848/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nią w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. A. W. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy").
W uzasadnieniu wniosku A. W. wskazała, że od 1997 r., pełniąc służbę w komórkach organizacyjnych, wchodzących w skład obecnego pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej (komórki: karne-skarbowe, dochodzeniowo-śledcze, służby dyżurnej, realizacji, ds. ujawniania i odzyskiwania mienia), w trakcie codziennie wykonywanych czynności, podejmowała działania, o których mowa w powołanych przepisach, a dokumentacja potwierdzająca ten fakt znajduje się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (zakresy obowiązków, ewidencje, rejestry, akta spraw i inne dane).
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2021 r. poz. 422), odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej z dnia 12 kwietnia 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowań wywołanych wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie odwołaniem skarżącej, organy obu instancji nie ustaliły, czy zgromadzone dokumenty potwierdzają tezę skarżącej. Organy poprzestały na konstatacji sprowadzającej się do wskazania kwestii oczywistej, tj. tego, iż w latach 1997-2020 nie prowadzono rejestru czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Ponadto, organy ustaliły, iż nie istnieją także inne niż ww. rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające realizacje czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powyższe ustalenia nie wyczerpują jednak obowiązku organów przeprowadzenia właściwego postępowania w trybie wymaganym, dla sprawy w przedmiocie zaświadczenia (art. 217 k.p.a. i nast.) Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3.12.2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała na dokumenty mające potwierdzić treść żądanego zaświadczenia (książki służb, materiały śledztw lub dochodzeń). Organy w przedmiotowej sprawie nie dopytały wnioskodawczyni o jakie zindywidualizowane zdarzenia i dokumenty chodzi, nie zbadały też dostępnej w tym zakresie dokumentacji, która niewątpliwie musiała zostać sporządzona. Oczywiście odrębną kwestią jest, to czy wskazana dokumentacja odpowiada wymogom określonym, w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy i czy może stanowić podstawę do wydania spornego zaświadczenia.
Zdaniem WSA w Warszawie organ powinien zatem wezwać skarżącą do doprecyzowania w jakich dokumentach (rejestrach), mogą znajdować się dane obrazujące pełnienie przez ww. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowia. Następnie podjąć próby zebrania wskazanej dokumentacji i poczynienia stosownych ustaleń. Przy czym zważyć należy, iż to na organie, ciąży obowiązek ustalenia, jakiego rodzaju rejestry czy ewidencje mogą zawierać sporne dane. Natomiast działanie wnioskodawczyni poprzez doprecyzowanie wniosku w tym zakresie powinno, to zadanie ułatwić organom.
Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu I instancji świadczyło o naruszeniu dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. Naruszenie to było na tyle istotne, że rzutuje na poprawność rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie omawianej kwestii przez organ sprawia, że Sąd został pozbawiony możliwości weryfikacji poprawności skarżonego postanowienia. W szczególności Sąd został pozbawiony możliwości oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie rejestrów, mogących zawierać dokumenty potwierdzające fakty istotne w sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 218 § 2 i 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji rozpoznając wniosek strony nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ podjął wszelkie działania określone ramami art. 218 § 2 k.p.a. mające na celu ustalenie czy wnioskodawczyni pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 2 i 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie ustaliły czy zgromadzone dokumenty potwierdzają tezę skarżącej, podczas gdy przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącą czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dotychczasowe ustalenia organów nie wyczerpują ich obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania w trybie wymaganym dla sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia (art. 217 k.p.a. i nast.) podczas gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. ustalił i wyjaśnił w swojej decyzji, że w latach 1997-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a ponadto, że nie istnieją także inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że Wnioskodawczym realizowała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy i w oparciu o te ustalenia odmówił wydania żądanego zaświadczenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 2 i 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu zaświadczeniowym w ramach gromadzenia dokumentacji i ustalenia czy na jej podstawie można wydać zaświadczenie o żądanej treści organ powinien dopytać wnioskodawczynię o jakie zindywidualizowane zdarzenia i dokumenty chodzi, a następnie podjąć próbę zebrania dokumentacji, w tym wystąpienia w tej sprawie do właściwych służb (Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW), wbrew postanowieniom art. 218 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ do wydania zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., a z uwagi, na brak w posiadaniu organu ewidencji, rejestrów i innych danych w tym zakresie wniosek strony nie mógł być załatwiony pozytywnie,
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sformułowanie niemożliwych do zrealizowania przez organy, w kontekście brzmienia art. 218 § 2 k.p.a., wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie w ramach wykonania wydanego wyroku.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Wskazać należy, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz powinien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią w okresie od 1997 r. do 2020 r. służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W niniejszej sprawie organy wskazały, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby, zgromadzonej w aktach osobowych wnioskodawczyni, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Jak wskazał Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego (pismo z 22 marca 2021 r.) w latach 1997-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że nie istnieją inne rejestry, dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawczyni realizowała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. To zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że brak jest rejestrów, zbiorów dokumentów itp., w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącej w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08).
Sąd I instancji zarzucił organom, że te nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych, tj. nie ustaliły, czy zgromadzone dokumenty potwierdzają tezę skarżącej. Organy w przedmiotowej sprawie nie dopytały bowiem wnioskodawczyni o jakie zindywidualizowane zdarzenia i dokumenty chodzi, nie zbadały też dostępnej w tym zakresie dokumentacji, która niewątpliwie musiała zostać sporządzona. Sama wnioskodawczyni podawała bowiem takie źródła jak: książki służby, czy też materiały konkretnych śledztw i dochodzeń (czynności wykonywane w toku dochodzenia w niezbędnym zakresie - art. 308 k.p.k.). Sam WSA w Warszawie wskazał jeszcze przykładowo na takie potencjalne źródła informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni jak: raporty z pełnionej służby; notatki służbowe, które potwierdzą daty i zdarzenia współpracy z konkretnymi jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW; rejestry prowadzone we właściwych referatach; elektroniczna książka służby; zapis czynności kontrolnych wpisywanych do systemu ZISAR; polecenia wydane przez Naczelnika właściwego Wydziału. Nadto zdaniem Sądu I instancji organy powinny, w celu ustalenia wszystkich przypadków współpracy z jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW, wystąpić do nich i uzyskać w ten sposób informację, w których przypadkach czynności zostały wykazane przez funkcjonariuszy jednostek, uczestniczących w tych czynnościach służbowych, jako czynności spełniające warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. W ocenie Sądu I instancji brak wyjaśnienia tych kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeszcze raz wskazać należy, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, jak również w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego.
W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że w sprawie organ negatywnie zweryfikował możliwość wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem wnioskodawczyni, gdyż nie posiada rejestrów, bądź z innych danych, z których pozwalałyby na potwierdzenie faktów wskazywanych przez A. W..
Powyższe prowadzi do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. 2018 r., poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.