III OSK 950/24

III OSK 950/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 753/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-12
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1789
art. 6 pkt 10, 11
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 753/23 w sprawie ze skargi G. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 stycznia 2023 r. nr DOA-WSzOP.512.12.2021.MG.1 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 753/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ") z dnia 24 stycznia 2023 r. nr DOA-WSzOP.512.12.2021.MG.1 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "RDOŚ") z dnia 4 grudnia 2020 r. nr WSI.512.28.2012.MB.35 (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów (pkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca pismami z 15 marca 2012 r. oraz z 29 czerwca 2012 r. zgłosiła RDOŚ, wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkodę w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi powiatowej [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2010 r. Podczas obserwacji przeprowadzonych 4 kwietnia 2010 r. Towarzystwo stwierdziło przekraczanie jezdni przez płazy, głównie ropuchy.
RDOŚ postanowieniem z 17 grudnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Na ww. postanowienie pismem z 6 stycznia 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie. Po jego rozpoznaniu organ postanowieniem z 30 czerwca 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie RDOŚ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 27 października 2015 r. RDOŚ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ decyzją z 13 maja 2016 r. utrzymał powyższe w mocy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2017 r., IV SA/Wa 1863/16 uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu oraz poprzedzającą ją decyzję RDOŚ o umorzeniu postępowania.
RDOŚ przeprowadził oględziny w dniach 25 kwietnia 2018 r., 22 maja 2018 r. oraz 4 września 2018 r. W toku tych oględzin nie stwierdzono występowania martwych płazów na drodze oraz w jej okolicach, potwierdzono natomiast występowanie płazów w okolicznych zbiornikach wodnych. Jednocześnie zauważono, że w jednym z nich były prowadzone prace ziemne. Zbadano także stan przepustów pod drogą, który w ocenie RDOŚ umożliwiał migrację płazów.
Pismem z 4 kwietnia 2019 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz, że przed wydaniem rozstrzygnięcia stronom przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni.
Następnie – po wymianie korespondencji ze skarżącą – RDOŚ wskazaną decyzją z 4 grudnia 2020 r. ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do organu, który decyzją z 24 stycznia 2023 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, czym naruszyły art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że WSA w Warszawie nakazał organom wziąć pod uwagę wszystkie dostępne dane, zarówno wynikające z obserwacji prowadzonych przez odpowiednie organy, jak i prowadzonych przez zgłaszającego szkodę. W toku ponownego rozpatrywania zgłoszenia RDOŚ co prawda zwrócił się zgodnie z wytycznymi Sądu pismem z 16 lutego 2018 r. do skarżącej o udostępnienie wszystkich materiałów i danych źródłowych, które pozwolą na oszacowanie stanu początkowego populacji płazów, jednakże ograniczył się wyłącznie do tego i nie podjął poszukiwań we własnym zakresie. Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżąca nie przekazała po otrzymaniu wezwania posiadanych danych, wskazując że zostały one przedłożone organowi II instancji – pismo z 4 kwietnia 2018 r., oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego – pismo z 7 maja 2019 r. Mając na uwadze taką postawę skarżącej, Sąd stwierdził, że na organy nałożony został wymóg samodzielnego podjęcia czynności zmierzających do oszacowania stanu początkowego populacji.
W ocenie WSA niewystarczające w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy jest stwierdzenie organu, że występuje zjawisko zwiększonej śmiertelności płazów, ale nie świadczy to o szkodzie w środowisku lub bezpośrednim zagrożeniu wystąpieniem szkody w środowisku, tylko z tej przyczyny, że śmiertelność ta ma charakter lokalny. Przyjęcie poglądu organu prowadziłby do niedopuszczalnego wniosku, że nawet bardzo duża śmiertelność wśród gatunków chronionych wyłączona byłaby spod działania reżimu ustawy szkodowej, w sytuacji gdy miałaby charakter lokalny. Tym samym nie są wystarczające ustalenia organu, które sprowadzają się do tego, że z dostępnych baz danych zaktualizowanych na dzień 9-13 października 2022 r. wynika, iż na 1848 kwadratach zaobserwowano 6804 ropuchy szarej oraz na 1825 kwadratach zaobserwowano 7370 osobników żaby trawnej. Następnie organ odwoławczy bez jakiegokolwiek ustalenia stanu gatunkowego na spornym obszarze ani tendencji w zakresie występowania tych gatunków w skali zarówno kraju, jak i tego obszaru, stwierdził, że zwiększona śmiertelność gatunków chronionych w tej sprawie ma charakter lokalny i nie ma wpływu na właściwy stan ochrony, któregoś z konkretnych gatunków. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że funkcjonowanie przedmiotowej drogi oraz działalność Zarządu Dróg Powiatowych doprowadziły do ograniczenia możliwości kontaktu populacji bytujących po obu jej stronach i nie jest możliwa skuteczna migracja płazów do zbiornika położonego po wschodniej stroni drogi B. Przeprowadzonego w ten sposób postępowania wyjaśniającego i ustaleń organu oraz wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za wyczerpujące i realizujące wymogi zawarte w art. 7, 77 § 2, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.").
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy powinny w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe mające ustalić, czy dochodzi do znacznej śmiertelności płazów. W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły oględziny zbiornika wodnego i drogi. W wyniku tych oględzin (25 kwietnia 2018 r., 22 maja 2018 r. oraz 6 września 2018 r.) nie stwierdzono obecności martwych płazów na drodze. Należy jednak zwrócić uwagę, że oględziny te nie zostały przeprowadzone w okresie masowych migracji. Skarżąca zwracała uwagę na tę kwestię, powołując się na publikacje naukowe wskazujące na terminy godowe ropuchy szarej i żaby trawnej, które przypadają na drugą połowę marca i pierwszą połowę kwietnia. Organ nie odniósł się do tej kwestii, jedynie lakonicznie stwierdzając, że oględziny były przeprowadzone na wiosnę i na jesieni, a zatem w okresie masowej migracji płazów. Takie stwierdzenie organu jest niewystarczające. W tym kontekście konieczne będzie ustalenie przez organ terminów migracji wskazanych płazów i przeprowadzenie ponownych oględzin w terminach uwzględniających migrację płazów i panujące warunki atmosferyczne, w celu obserwacji, czy szlak migracyjny prowadzi przez przedmiotową drogę powiatową. Zasadne jest wykonanie oględzin, w okresie masowych migracji płazów także w celu dokonania obserwacji, czy płazy w swej wędrówce korzystają z przepustów hydrologicznych pod drogą. Dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny, czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Organ administracji może również zlecić przeprowadzenie stosownych badań lub opinii. Następnie, stosownie do zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku z 19 października 2017 r., powinien oszacować na podstawie dostępnych informacji stan początkowy populacji płazów, odnosząc się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym danych przekazanych przez skarżącą.
Skład orzekający podkreślił, że organy powinny zatem w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., mające ustalić, czy dochodzi do znacznej śmiertelności gatunków chronionych. W następnej kolejności organ powinien oszacować na podstawie dostępnych informacji stan środowiska przed wystąpieniem szkody.
WSA zauważył także, że organy obu instancji ponownie pominęły kwestię, czy wystąpiło zagrożenie szkodą środowisku, skupiając się jedynie na ocenie, czy szkoda już wystąpiła i czy kwalifikuje się ona do zastosowania przepisów ustawy szkodowej. W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 1863/16 kwestia ta została wyraźnie podniesiona przez Sąd, jednakże po ponownie przeprowadzonym postępowaniu brak jest w uzasadnieniach decyzji dalszego odniesienia się do kwestii potencjalnego zagrożenia dla środowiska. Jednocześnie organy obu instancji nie negują, a wręcz potwierdzają fakt rozjeżdżania płazów na jezdni.
W ocenie Sądu decyzje z 4 grudnia 2020 r. oraz 24 stycznia 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., z uwagi na oparcie ich
o nie w pełni ustalony i wybiórczo oceniony stan faktyczny. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji RDOŚ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
1) art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.) , poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że mogło dojść do wystąpienia szkody w środowisku, podczas gdy:
a. w przypadku gatunków ropuchy szarej i żaby trawnej (tj. gatunków powszechnie występujących na terenie całej Polski) dla stwierdzenia znaczącego wpływu na populację krajową (co jest warunkiem uznania tego zdarzenia za szkodę w środowisku) konieczny byłby duży lub nawet całkowity spadek liczebności w skali lokalnej, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca;
b. w ocenie czy w sprawie wystąpiła szkoda w środowisku konieczne jest odniesienie się do właściwego stanu ochrony gatunku, o którym mowa w art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - co powinno prowadzić do wniosku, że nie może być w realiach niniejszej sprawy mowy o negatywnym oddziaływaniu na tak rozpowszechniony gatunek, jakim jest ropucha szara i żaba trawna;
2) naruszenie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że mogło dojść do wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podczas gdy:
a. w przypadku gatunków ropuchy szarej i żaby trawnej (tj. gatunków powszechnie występujących na terenie całej Polski) dla stwierdzenia znaczącego wpływu na populację krajową (co jest warunkiem uznania tego zdarzenia za szkodę w środowisku) konieczny byłby duży lub nawet całkowity spadek liczebności w skali lokalnej, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca,
b. w ocenie czy w sprawie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku konieczne jest odniesienie się do właściwego stanu ochrony gatunku, o którym mowa w art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - co powinno prowadzić do wniosku, że nie może być w realiach niniejszej sprawy mowy o negatywnym oddziaływaniu na tak rozpowszechniony gatunek, jakim jest ropucha szara i żaba trawna;
II. Przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że:
- niewystarczające były oględziny przedmiotowej drogi przeprowadzone przez RDOŚ na wiosnę i na jesieni oraz że były one przeprowadzone bez uwzględnienia konkretnych okresów migracji godowej występujących w okolicy płazów,
- organy nie zbadały tego, czy płazy w swojej wędrówce korzystają z przepustów hydrologicznych pod drogą,
- organy nie zbadały kwestii wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku
- ustalenia faktyczne organów były niewystarczające
- podczas gdy wszystkie okoliczności konieczne do prawidłowego, dogłębnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostały należycie wyjaśnione i wzięte pod uwagę przez organ ll instancji oraz zawarte w wydanej przez ten organ zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnione w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, a więc skargę należało w całości oddalić;
2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku NSA zapadłym w ramach niniejszej sprawy, podczas gdy zostały one wzięte pod uwagę i uwzględnione przy wydawaniu decyzji w ponownym rozpatrzeniu sprawy;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargę należy oddalić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparto na obu podstawach dopuszczonych postanowieniami art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do każdego z nich i sformułowanie ocen ich zasadności wymaga w pierwszej kolejności nakreślenia tła normatywnego niniejszej sprawy.
Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Zasadniczym powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej.
Stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej przez szkodę
w środowisku rozumie się "negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych (...)".
Odkodowanie zakresu znaczeniowego pojęcia "szkoda w środowisku" na gruncie ustawy szkodowej nie jest proste i wymaga precyzyjnego wyjaśnienia. Przedstawiona definicja została zbudowana kaskadowo, jest złożona, co utrudnia ustalenie jej właściwego znaczenia. Aby stwierdzić że doszło do szkody w środowisku należy kumulatywnie ustalić, że:
➢ zaszła negatywna i mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniana w stosunku do stanu początkowego, zdefiniowanego w art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej;
➢ zmiana została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez podmiot korzystający ze środowiska;
➢ zmiana wystąpiła w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych;
➢ zmiana ma znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.
Postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję dotyczyło stwierdzenia wystąpienia lub bezpośredniego zagrożenia wystąpienia szkód
w gatunkach chronionych - płazów, a konkretnie ropuchy szarej i żaby trawnej.
Z perspektywy definicji szkody w środowisku istotne znaczenie ma zastrzeżenie, iż zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ma mieć znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych (dalej pomija się kwestię dotyczącą siedlisk przyrodniczych, albowiem nie dotyczyło ich postępowanie). Pojęcie "właściwy stan ochrony gatunków" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody. Należy zatem przyjąć, że art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej odwołuje się do art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody poprzez wykorzystanie zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia – tak również NSA w wyrokach z 21 lipca 2016 r. II OSK 2835/14; z 1 czerwca 2022 r., III OSK 4863/21.
Zgodnie z art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody przez "właściwy stan ochrony gatunku" rozumie się "sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało".
Zestawienie art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej z art. 5 pkt 24 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że szkoda w środowisku musi być taką negatywną i mierzalną zmianą stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, która wpływa znacząco negatywnie na rozmieszenie, liczebność lub naturalny zasięg populacji gatunku w skali całego kraju lub państw członkowskich UE.
Sama zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych nie musi swym zasięgiem obejmować terenu całego kraju, może mieć charakter lokalny lub regionalny, istotne jest natomiast, aby dało się ustalić, że oddziałuje ona negatywnie na liczebność, rozmieszczenie i naturalny zasięg gatunku chronionego w skali całego kraju.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że ustawa szkodowa jest normatywnym efektem implementacji Dyrektywy 2004/35/We Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 143, str. 56 z późn. zm.). W art. 2 pkt 1 dyrektywy zdefiniowano pojęcie "szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu". Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit a dyrektywy "szkody wyrządzone środowisku naturalnemu" oznaczają: a) szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I.
Z kolei w myśl art. 2 pkt 4 lit. b dyrektywy "stan ochrony" w odniesieniu do gatunku, to: "suma czynników, które mogą negatywnie wpływać na rozmieszczenie i liczebność populacji danych gatunków w długofalowej perspektywie w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium Państw Członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium Państwa Członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego gatunku." Zgodnie z dalszą częścią tego przepisu dyrektywy stan ochrony gatunku zostanie uznany za "korzystny", jeśli:
➢ dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanego gatunku wskazują, że gatunek ten sam utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych,
➢ naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu
w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
➢ istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas.
Analiza postanowień dyrektywy potwierdza, że przewidziana jej przepisami odpowiedzialność za szkody w środowisku naturalnym w odniesieniu do gatunku odnosi się wyłącznie do takich negatywnych i mierzalnych oddziaływań, które mają negatywny wpływ na rozmieszczenie i liczebność populacji danego gatunku oraz jego naturalny zasięg, po pierwsze – w perspektywie długofalowej, a po drugie - w skali terytorium Państwa Członkowskiego (tak w odniesieniu do Polski).
Zestawienie postanowień dyrektywy z treścią przepisów ustawy szkodowej pozwala przyjąć, iż zachodzi między nimi tożsamość znaczeniowa, tzn. interpretacja przepisów ustawy szkodowej pozwala na skorelowanie ich z postanowieniami wiążącej Polskę dyrektywy.
W podsumowaniu tej części uwag należy więc przyjąć, że szkoda w środowisku – szkoda w gatunkach chronionych, o której mowa w art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej to negatywna i mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, która znacząco negatywnie wpływa na rozmieszczenie i liczebność danego gatunku lub jego naturalny zasięg - w skali kraju. Szkody wyrządzane gatunkom chronionym, które nie osiągają takiego stopnia intensywności, to znaczy albo nie osiągają "znacząco negatywnego wpływu" na rozmieszczenie, liczebność populacji lub naturalny zasięg gatunku, są kompensowane w reżimach przewidzianych w innych aktach prawnych niż ustawa szkodowa.
Przyjęte założenie potwierdza treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody
w środowisku (Dz. U. poz. 1383), w którym stwierdza się, że kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana albo zmiany powodujące jeden albo więcej z następujących mierzalnych skutków mających znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków:
1) zniszczenie siedliska gatunku chronionego w całości lub w części;
2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego, polegające
w szczególności na:
a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub
b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub
c) zwiększeniu śmiertelności, lub
d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi.
Następstwo w postaci zniszczenia siedliska gatunku chronionego w całości lub części może być oceniane w kontekście rozmieszczenia, liczebności i naturalnego zasięgu danego gatunku chronionego. Tak samo należy kwalifikować zmiany wskazane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-d rozporządzenia.
Treść rozporządzenia potwierdza zatem wcześniejsze założenia, że sama negatywna zmiana w stanie lub funkcji elementów przyrodniczych może mieć charakter punktowy w znaczeniu terytorialnym (może mieć zasięg lokalny, regionalny, itd.). Istotne jest natomiast, czy ma ona znacząco negatywny wpływ na właściwy stan ochrony gatunku, a więc – zgodnie z przyjętymi założeniami – na rozmieszczenie, liczebność i naturalny zasięg danego gatunku chronionego w skali terenu całego kraju.
Kolejnym istotnym elementem normatywnym kształtującym warunki weryfikacji kwestionowanej skargą decyzji jest pojęcie "stanu początkowego" zdefiniowane
w art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu poprzez stan początkowy należy rozumieć "stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji". "Stan początkowy" jest pojęciem kluczowym, albowiem to względem niego parametryzowana jest zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, którą weryfikuje się pod kątem uznania jej za szkodę
w środowisku – szkodę w gatunkach chronionych (art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej). Z treści art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy odnosi się do układu rzeczywistości, który występował przed wystąpieniem szkody. Jak słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie ma być on "oszacowany" a nie ustalony w granicach pewności – wyroki NSA z 16 listopada 2021 r., III OSK 4397/21 oraz z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1806/19. W uzupełnieniu do tego stanowiska trzeba dodać, że użyty w ustawie szkodowej termin "stan początkowy" jest odpowiednikiem zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 dyrektywy pojęcia "warunki początkowe". Zgodnie z powołanym przepisem warunki początkowe "oznaczają, w okresie występowania szkody wyrządzonej zasobom naturalnym i ich użyteczności, takie warunki, oszacowane na podstawie wszelkich dostępnych informacji, które by zaistniały, gdyby szkody nie wystąpiły". Takie rozłożenie akcentów przy definiowaniu "warunków początkowych" pozwala w niektórych wypadkach pominąć złożone i niejednokrotnie trudne do odtworzenia uwarunkowania historyczne. Prawodawca unijny przyjął bowiem, że warunki początkowe należy ustalać poprzez skonfrontowanie stanu istniejącego sklasyfikowanego jako stan szkody w środowisku ze stanem, jaki występowałby również obecnie, gdy owa szkoda nie wystąpiła. Przy czym ma to być stan "szacowany". Należy zatem rozróżnić dwa układy. Pierwszy: odnosi się do sytuacji, gdy jest możliwe ustalenie czasu trwania szkody oraz jej rozmiaru, co w odniesieniu do szkód w gatunkach chronionych sprowadza się do oszacowania negatywnych zmian – przez cały okres trwania szkody - w rozmieszczeniu i ilości populacji danego gatunku oraz jego naturalnego zasięgu na terenie kraju. Drugi układ odnosi się natomiast do sytuacji, gdy nie można oszacować czasu trwania szkody i jej rozmiaru w ujęciu historycznym – nie da się ustalić precyzyjnie jak długo występuje szkoda i jak zmieniały się w okresie jej trwania rozmieszczenie i liczebność populacji gatunku oraz jego naturalny zasięg. W tym układzie, warunki początkowe należy określić poprzez zestawienie realnego stanu obecnego odzwierciedlającego rozmieszczenie, liczebność populacji i naturalny zasięg gatunku w warunkach szkody w środowisku z warunkami hipotetycznymi, jakie istniałyby, gdy ta szkoda nie wystąpiła. Należy jednocześnie zastrzec, że warunki początkowe – stan początkowy ustala się w referencji do szkody w środowisku w wyżej przyjętym znaczeniu, a więc w relacji do rozmieszczenia i liczebności populacji oraz naturalnego zasięgu gatunku na terenie całego kraju.
Przyjęte uwarunkowania systemowe oceny, czy in concreto dana działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stanowi szkodę w środowisku dowodzą, że ocenę tę należy formułować z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań danej sprawy. Należy zatem wziąć pod uwagę również i takie kwestie, jak: 1) powszechność występowania danego gatunku chronionego na terenie kraju, a więc, czy występuje on na całym terenie kraju, czy też jest to gatunek endemiczny, charakterystyczny wyłącznie dla danego terytorium 2) czy gatunek występuje w rozproszeniu, czy też w określonych skupiskach, siedliskach przyrodniczych; 3) czy liczebność populacji danego gatunku w skali kraju jest niewielka; 4) czy długofalowo liczebność populacji gatunku się zmniejsza (zwiększa); 5) czy długofalowo naturalny zasięg gatunku chronionego ulega zmniejszeniu (zwiększeniu), itd.
W bezpośrednim skorelowaniu z przyjętym rozumieniem pojęcia "szkoda
w środowisku" pozostaje zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" przez które należy rozumieć "wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości". Należy zatem przyjąć, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku będzie taki stan, w którym istnieje wysokiej potencjalności prawdopodobieństwo, że w dającej się przewidzieć przyszłości nastąpią negatywne zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych mające znacząco negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony danego gatunku chronionego.
Mając na uwadze całość powyższego należy podzielić oceny prawne sformułowane przez WSA. Nie jest w sprawie sporne, że płazy których dotyczy postępowanie giną w następstwie prób przedostania się przez drogę powiatową [...]. Nie jest również sporne, że powstanie (wybudowanie) przedmiotowej drogi jest działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, która spowodowała zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania było więc:
- ustalić jaki był stan początkowy, a więc jak wyglądałoby rozmieszczenie, liczebność populacji i naturalny zasięg żaby trawnej i ropuchy szarej w rejonie drogi powiatowej [...], gdyby jej nie wybudowano;
- zestawić stan odpowiadający stanowi początkowemu ze stanem obecnym i ustalić różnice;
- rozważyć, czy różnica pomiędzy stanem początkowym a stanem obecnym
w odniesieniu do rozmieszczenia, liczebności populacji i naturalnego zasięgu gatunków żaba trawna i ropucha szara stanowi dowód na to, że budowa drogi powiatowej [...] wywarła znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków, względnie może taki wpływ wywrzeć w przewidywalnej przyszłości.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że z akt sprawy wynika, iż migracja godowa ropuchy szarej i żaby trawnej przypada na druga połowę marca i pierwszą połowę kwietnia i to w tym czasie należało przeprowadzić oględziny – czego organy nie uczyniły; oględziny przeprowadzono w innych terminach. Zasadnie WSA zwrócił uwagę, że w trakcie oględzin należy ustalić, czy płazy korzystają z przepustów hydrologicznych pod drogą. Poczynione w ten sposób ustalenia należy skonfrontować ze stanem hipotetycznym, w którym drogi powiatowej [...] nie ma. Jak podał WSA organ może w tym zakresie skorzystać z opinii biegłego adekwatnej specjalności. Wbrew twierdzeniem organu ustalając stan początkowy nie ma konieczności czynienia ustaleń retrospektywnych sięgających lat 70-tych. Jak wyżej zaznaczono stan początkowy powinien mieć charakter szacunkowy i odnosić się do momentu, w którym stwierdzono zmianę stanu i funkcji elementów przyrodniczych – w niniejszej sprawie jest to rok 2012, bo w tym roku wszczęto postępowania oraz dostępne materiały z okresu wcześniejszego – tj. materiały przekazane przez Towarzystwo z obserwacji przeprowadzonych w roku 2010. Zmiany jakie nastąpiły w wyniku wybudowania drogi powiatowej w rozmieszczeniu, liczebności populacji i w naturalnym zasięgu gatunków żaba trawna i ropucha szara powinny zatem sięgać tak daleko w czasie, jak pozwala na to materiał dowodowy.
Uzyskane w ten sposób informacje organ powinien skonfrontować z danymi wyznaczającymi właściwy stan ochrony gatunków ropucha szara i żaba trawna,
a zatem odnieść te dane do rozmieszczenia, liczebności populacji i naturalnego zasięgu tych gatunków na terenie kraju. Powołane przez organ w decyzji informacje, że z dostępnych baz danych zaktualizowanych na dzień 9-13 października 2022 r. wynika, iż na 1848 kwadratach zaobserwowano 6804 ropuchy szarej oraz na 1825 kwadratach zaobserwowano 7370 osobników żaby trawnej nic nie tłumaczą i niczego nie wyjaśniają. Organ powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakie dane są adekwatne dla terenu kraju, a jakie dla obszaru, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Dopiero zestawienie tych danych pozwoli ustalić, czy budowa drogi powiatowej [...] było działaniem wywierającym znacząco negatywny wpływ na właściwy stan ochrony gatunków ropucha szara i żaba trawna, czy też działaniem, które może taki wpływ wywrzeć w przewidywalnej przyszłości.
Podnoszone w skardze kasacyjnej szerokie odniesienie się do powszechnego występowania ropuchy szarej i żaby trawnej na terenie Polski nie mogło odnieść skutku. Przedmiotowe okoliczności i zbudowane na ich podstawie oceny powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji, czego organ nie uczynił. Uzupełnianie ustaleń
i ocen prawnych decyzji na etapie jej sądowoadministracyjnej kontroli jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wagę tych argumentów, jednakże nie może włączyć ich w swoje oceny prawne. Kwestia liczebności populacji tych płazów, ich naturalnego zasięgu i rozmieszczenia w skali kraju może mieć znaczenie w sprawie, jednakże musi zostać należycie przedstawiona przez organ
w decyzji i odpowiednio powiązana z podstawą normatywną, tj. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej i ewentualnie innymi przepisami związkowymi. W szczególności organ musi rzeczowo i w oparciu o należyte źródła wykazać, że liczebność populacji płazów, ich naturalny zasięg i rozmieszczenie na przestrzeni lat w skali kraju nie uległy zmniejszeniu, względnie uległy powiększeniu. W takim układzie brak wystąpienia szkody w środowisku w związku z analizowaną działalnością może zostać wykazany.
Monitowane w skardze kasacyjnej trudności z przeprowadzeniem dowodów oczekiwanych przez Sąd pierwszej instancji są nieuzasadnione. Jak podał Sąd pierwszej instancji stan początkowy powinien być "oszacowany" a zatem należy przyjąć, iż w tym zakresie wystarczające są dane aproksymatywne, oparte na generalizacjach, które z pewnością dostępne są biegłym o stosownych specjalnościach – orientacyjny ruch samochodowy na drodze w ciągu godziny,
w okresie migracji płazów, orientacyjna liczba ginących płazów w ciągu tej godziny, orientacyjna liczba ginących płazów w okresie całej migracji godowej, itd.
Z wyłożonych względów nie mogły odnieść oczekiwanych efektów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107
§ 3 k.p.a. Trzeba się zgodzić z WSA, że organ nie zrealizował wytycznych i ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 19 października 2017 r., IV SA/Wa 1863/16 – nie ustalił we własnym zakresie w oparciu o wszystkie dostępne informacje stanu początkowego. W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej. Wykładnia powołanych przepisów została zaprezentowana w części zważającej niniejszego uzasadnienia
i jest zasadniczo zbieżna z tą, jaką przedstawiono w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się szeroko co do sposobu rozumienia art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej, a sformułowane przez niego oceny prawne skutkujące uwzględnieniem skargi, jak też podane w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania nie pozostają w sprzeczności z tym, jak przepisy te intepretuje organ.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.