III OSK 949/26

III OSK 949/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III SAB/Po 71/26 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2026-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 lutego 2026 r. sygn. akt III SAB/Po 71/26 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. O. na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie czynności nadzorczych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z 3 lutego 2026 r., sygn. akt III SAB/Po 71/26, odrzucił skargę T. O. (dalej: "skarżący") na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie czynności nadzorczych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że przedmiotowa skarga nie znajduje podstaw prawnych bowiem przed tym organem nie toczy się żadne postępowanie, w którym stroną postępowania jest skarżący. Wojewoda poinformował również, że po przeprowadzeniu czynności nadzorczych na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 594 ze zm., dalej: "ustawa") w korespondencji z 11 czerwca 2025 r., 7 i 18 lipca 2025 r., 19 września 2025 r. oraz 19 grudnia 2025 r. odniósł się do kwestii poruszanych przez skarżącego.
Sąd I instancji odrzucając skargę przytoczył art. 3 § 1, 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") i stwierdził, że z przepisów tych wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być prowadzona tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniesionej skargi, Sąd I instancji stwierdził, że regulacja ta determinuje uznanie, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie podjęcia działań w trybie nadzoru. Taka skarga nie jest zatem dopuszczalna, a w konsekwencji podlegać będzie odrzuceniu.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy stanowi instrument nadzoru nad rejestracją stanu cywilnego, nie przewidując tym samym wydawania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Jednocześnie ani przepisy p.p.s.a., ani przepisy ustawy nie przewidują sądowej kontroli pism informacyjnych wystosowywanych przez Wojewodę do strony w ramach odpowiedzi na zgłoszenie potrzeby podjęcia czynności nadzorczych. Zatem także skarga na bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna. Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika zresztą, że Wojewoda nie prowadzi obecnie żadnego postępowania, którym stroną byłby skarżący.
W ocenie Sądu I instancji, wniesione do Wojewody przez skarżącego pisma dotyczące działalności USC K. nie mogły zainicjować postępowania nadzorczego, w ramach którego byłyby wydane przez organ akty indywidualne o charakterze władczym podlegające kontroli sądowej. Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty stawiane Wojewodzie odpowiadają skardze powszechnej uregulowanej w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), która jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów podmiotów, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia, jakim byłaby bezczynność organu w zakresie jej rozpoznania, nie mieściłby się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że skargi powszechne są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, działające w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
1. art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a oraz w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji polegające na niewłaściwym stosowaniu, przejawiającym się w zamknięciu skarżącemu drogi do sądowej oceny bezczynności organu administracji publicznej, w tym dochodzenia przez skarżącego naruszonych taką bezczynnością wolności i praw skarżącego,
2. art. 227 k.p.a. polegające na niewłaściwym stosowaniu - skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do stosowania tej normy prawa, zaś WSA w Poznaniu normę tę zastosował.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie jego wniosku i zobowiązanie Wojewody do podjęcia czynności nadzorczych względem USC K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, w tym także na etapie złożenia skargi. Badanie dopuszczalności skargi obejmuje w szczególności zbadanie czy w określonej sprawie dopuszczalna jest drogą sądowoadministracyjna. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku, że skarga T. O. na bezczynność Wojewody jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Kluczowa dla rozstrzygnięcia jest zatem ocena, czy Sąd I instancji w świetle przepisów k.p.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. dokonał właściwej kwalifikacji pism skarżącego, a w konsekwencji czy w sprawie dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjęto, że kognicję sądów administracyjnych wyznacza m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. jest natomiast dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność organu skarżący dotyczącą bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w kontekście nadzorczym zarzucając "(...) brak skutecznego egzekwowania i możliwego do kontroli wyjaśnienia torów postępowań art. 73 KPA/UDIP/art. 15 RODO wobec USC K.". Skarżący wyjaśnił, że skarga nie dotyczy wyłącznie braku działania lub przewlekłości, lecz zaniechania organu nadzoru polegającego na niewytworzeniu weryfikowalnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest fakt, że organ nadzoru (czyli Wojewoda) pomimo przedłożonych, ustrukturyzowanych wniosków oraz ofert dowodowych nie zapewnił skutecznego, możliwego do kontroli merytorycznego badania ani egzekwowania działań wobec USC, w szczególności nie wymusił powstania audytowalnej podstawy faktycznej. Analiza tak określonego przedmiotu skargi wskazuje, że nie mieści się on w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Żaden z przepisów statuujących zakres kognicji sądu administracyjnego nie przewiduje bowiem sądowej kontroli skargi na wadliwą działalność organu administracji publicznej samej w sobie. Skarga o takiej treści powinna zostać zakwalifikowana jako wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski), a więc jako skarga na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności bądź interesów skarżących, jak również przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Skargi przewidziane w dziale VIII k.p.a. mają charakter krytyki sposobu wykonywania zadań przez organy administracji lub ich pracowników i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z 12 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 314/08, z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10, z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1589/12, z 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1163/13, z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2877/23, z 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1797/25 oraz z 11 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 240/26).
Podkreślić należy, że postępowanie skargowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; a także postanowienia NSA z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1827/14, z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2877/23).
W tej sytuacji zaktualizował się rygor odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji jest zatem prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 227 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.