III OSK 924/23

III OSK 924/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 987/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 916
art.83 ust.1 pkt 2, art.83c ust.1 i ust.2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 987/22 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r. nr SKO.OŚ/4170/500/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r., którym oddalono skargę wniesioną przez w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.OŚ/4170/500/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Starosta W. decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr OŚR.613.47.1.2,2021 zezwolił Operatorowi G. S..A w W. na usunięcie ośmiu szczegółowo opisanych drzew rosnących na terenie działki nr [...] w m. K., będącej własnością Gminy K., zobowiązał Operatora G. S.A. do :
a) usunięcia drzew wymienionych w pkt. 1, w terminie do dnia 31.12.2022 r.
b) odstąpienia od wycinki drzew do czasu uzyskania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zezwalającej na odstępstwa od zakazów określonych w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji stwierdzenia występowania miejsc lęgowych ptaków lub gatunków chronionych.
Ponadto nie naliczono opłat za usunięcie drzew, oraz odmówiono Operatorowi G. S.A. udzielenia zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa, rosnącego na terenie działki nr [...] w m. K., gatunku klon jawor o oznaczeniu "4" na mapce dołączonej do wniosku o obwodzie pnia 96 cm oraz umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gatunku jarząb pospolity, rosnącego na terenie działki nr [...] w K., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce (którego lokalizację we wniosku wskazano na działce nr [...] w K.).
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Gminę K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.OS/4170/500/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 916 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że Operator G. S.A. składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wyjaśnił, że drzewa zlokalizowane na działkach nr [...], [...] w m. K. (zagrażają funkcjonowaniu gazociągów wysokiego ciśnienia DN500 relacji Ł.-Ś. oraz DN 250 relacji Ł. –Ś. i nie mogą tam rosnąć z uwagi na ich lokalizację w strefie kontrolowanej gazociągów w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągu o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 od gazociągu o średnicy większej niż DN 300 licząc od osi gazociągu do pni drzew. Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 31 sierpnia 2021 r., ustalono, że wnioskowane do usunięcia drzewa są bardzo wysokie, w dobrym lub zadowalającym stanie fitosanitarnym, z wyjątkiem drzewa gatunku jarząb pospolity na dz. [...] w K. (drzewo z posuszem i ubytkiem wgłębnym u podstawy pnia). Ponadto drzewo gatunku klon jawor rosnące na działce nr [...] w K. (obwód 107 cm - oznaczenie na mapce do wniosku "6") posiada duży ubytek wgłębny w dolnej części pnia i jest pochylone. Przeprowadzone w trakcie wizji oględziny wykonane w aspekcie art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie wykazały występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. Na przedmiotowych drzewach niestwierdzono także miejsc lęgowych ptaków. Stwierdzono jedynie budkę dla ptaków zawieszoną na drzewie rosnącym na terenie działki nr [...] w m. K., gatunku klon jawor o oznaczeniu "4" na mapce dołączonej do wniosku, o obwodzie pnia 96 cm. Dnia 2 września 2021 r., została przekazana do Starostwa opinia ornitologiczna, z której wynika, że na podstawie obserwacji ornitologicznych nie stwierdzono lęgów ptasich jak również wykorzystywania budki przez ptaki (niemniej jednak zaskarżoną decyzją odmówiono udzielenia zezwolenia na usunięcie ww. drzewa gatunku jawor o oznaczeniu "4" na mapce dołączonej do wniosku, z powodów wyjaśnionych w dalszej części uzasadnienia). Natomiast zobowiązano wnioskodawcę, w stosunku do drzew na których usunięcie wydano zezwolenie, i na których stwierdzono występowanie miejsc lęgowych ptaków lub gatunków chronionych - do odstąpienia od wycinki do czasu uzyskania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zezwalającej na odstępstwa od zakazów określonych w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Starosta W. w stosunku do 1 szt. drzewa gatunku jarząb pospolity, którego lokalizację we wniosku wskazano na działce nr [...] w K. (oraz na załączonej mapie określającej usytuowanie ww. 1 szt. drzewa gatunku jarząb pospolity, w stosunku do gazociągu oraz granic nieruchomości) umorzył postępowanie administracyjne, z uwagi na ustalenie w trakcie postępowania, po analizie pozyskanej w dniu 3 listopada 2021 r. z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy zasadniczej dla działki nr [...] w m. K., że ww. drzewo rośnie na terenie sąsiadującej działki drogowej nr [...] w K. Działka nr [...] w K., zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w W. Starosta Wielicki nie jest zatem właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie ww. drzewa. A zatem wobec tego drzewa postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na usunięcie prowadzone przed Starostą W. stało się bezprzedmiotowe. Wnioskodawca w zawiadomieniu znak OŚR.613.47.1.2.2021 oraz piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. został poinformowany, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie ww. drzewa rosnącego na terenie działki nr [...] w K. należy się zwrócić do Wójta Gminy K. jako organu właściwego w sprawie.
Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego mogą obecnie samodzielnie (bez potrzeby uzyskania zgody właściciela nieruchomości) występować o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych. Tymi urządzeniami są, stosownie do art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U.2020.1740), urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne. Urządzenia takie stosownie do cytowanego przepisu nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w systemie prawnym istnieją przepisy szczególne, które są związane z budową i eksploatacją urządzeń przesyłowych. Zasady budowy sieci gazowych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 4 czerwca 2013 r., poz. 640). Jest to akt wykonawczy do przepisów prawa budowlanego. Przepis § 10 wskazanego rozporządzenia stanowi, że dla gazociągów, na okres ich użytkowania należy wyznaczyć strefy kontrolowane. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Jak wyjaśnił organ - analiza materiałów zgromadzonych w sprawie m.in. przesłanych przez Wnioskodawcę oraz z wizji w terenie, a także mapy zasadniczej dla działki nr 533/3 wykazała, że w przypadku 8 szt. drzew wymienionych w pkt 1 decyzji organu I instancji można potwierdzić, że rosną one w odległościach, o których mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, natomiast nie można potwierdzić, w przypadku 1 szt. planowanego do usunięcia drzewa (tj. drzewa oznaczonego nr "4" na mapce załączonej do wniosku gatunku klon jawor), że rośnie ono w odległości, o której mowa w § 10 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, tj. w odległości mniejszej niż 3,0 m od gazociągu o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pnia drzewa. Mając powyższe na względzie Starosta W. wydał zezwolenie na usunięcie 8 szt. drzew (wyszczególnionych w punkcie 1 decyzji), rosnących na terenie działki nr [...] w m. K. oraz odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gatunku klon jawor o oznaczeniu "4", o obwodzie pnia 96 cm.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zaistniała przesłanka do wydania zezwolenia na usunięcie 8 szt. drzew rosnących na terenie działki nr 533/3 w m. K., z uwagi na to, że zagrażają funkcjonowaniu gazociągu Ł.- Ś. Wskazało, że zapis § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jasno i jednoznacznie określa, że w odległościach od gazociągu w nim wskazanych nie mogą rosnąć drzewa. Jest to związane z umożliwieniem bezpiecznej eksploatacji, konserwacji, dbałości o stan techniczny i kontroli urządzeń przesyłowych. Ww. rozporządzenie nie dopuszcza żadnych wyjątków możliwości pozostawienia drzew w tych strefach, związanych w szczególności z wiekiem, rozmiarem drzew, czy negatywnym wpływem ich usunięcia na estetykę otoczenia. Nie mogą w tych strefach zarówno rosnąć drzewa młode, niewielkie, o płytko rozwiniętym systemie korzeniowym jak i te które już osiągnęły znaczne rozmiary, a ich system korzeniowy jest głębszy i rozbudowany. Zagrożenie niszczenia gazociągu przez system korzeniowy drzew nie jest jedynym zagrożeniem, ze strony rosnących w ww. odległościach drzew. W szczególności należy brać pod uwagę choćby także utrudnienia ze strony drzew dostępu do gazociągu w razie awarii, ochronę przeciwpożarową, monitorowania stanu technicznego sieci. Zdaniem organu rosnące drzewa stanowią stwarzają zagrożenie dla samego gazociągu. Korzenie drzew niszczą powłokę izolacyjną gazociągu (ma to szczególnie znaczenie w przypadku powłok bitumicznych), co ma bezpośredni wpływ na skuteczność działania czynnej ochrony antykorozyjnej. Utrudniają wykonywanie okresowych kontroli gazociągów, a w przypadku wystąpień awarii gazociągu utrudniają dostęp do miejsca awarii, a tym samym wydłużają czas reakcji techniczny, służb eksploatacyjnych. Utrzymanie nad gazociągiem pasa bez drzew i krzewów jest korzystne z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej".
Odnośnie drzewa, które rośnie na terenie działki nr [...] w m. K., gatunku klon jawor o oznaczeniu "4" na mapce dołączonej do wniosku, o obwodzie pnia 96 cm (zmierzonym na ww. wizji w terenie) nie zostało udowodnione, że stwarza ono zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu Ł.-Ś., dlatego też Starosta W. odmówił udzielenia zezwolenia na jego usunięcie. Kolegium podzieliło również w tym względzie ustalenia i motywy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodny z rzeczywistością. Dokonano wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadniono w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności:
1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie decyzji Starosty W. zezwalającej operatorowi G S.A. na usunięcie wskazanych w decyzji drzew rosnących na terenie działki nr [...] w m. K., a także stwierdzenie w decyzji, że w obrębie drzew nie występują gatunki chronione.
2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że drzewa wskazane we wniosku operatora, a następnie w decyzji Starosty W. z dnia 30 listopada 2021 r. zagrażają funkcjonowaniu urządzeń będących własnością wskazanego operatora.
3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zaniechanie przeprowadzenia, po uzyskaniu informacji oraz dokumentacji zdjęciowej wskazującej na występowanie w obrębie drzew gatunków chronionych, kolejnych, staranniejszych oględzin działki ozn. nr [...] w m. K., co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że w obrębie drzew nie występują gatunki chronione i zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do występujących chronionych gatunków.
4. Naruszenie § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do drzew istniejących na wskazanej działce wiele lat przed jego wejściem w życie.
5. Naruszenie § 6 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. 2016 poz. 2134) poprzez rażące naruszenie zakazu tam wyartykułowanego w stosunku do występujących w obrębie drzew objętych zaskarżoną decyzją objętych ochroną wiewiórek pospolitych, tj. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania, ustaleń dokonanych przez organ, stanowiska orzekających organów przedstawionych w uzasadnieniach podejmowanych decyzji oraz stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
WSA wskazał, że w przepisach rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody, w którym znajdują się regulacje dotyczące procedury wydawania zezwoleń na wycięcie drzew nie wskazano konkretnych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ wydający takie zezwolenie. Zatem decyzja, o której mowa w art. 83 i nast. ustawy o ochronie przyrody, wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr 149543).
Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (Dz.U.2022r., poz. 916) właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (takimi między innymi jest sieć gazowa) mogą samodzielnie (bez potrzeby uzyskania zgody właściciela nieruchomości) występować o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych. Zasady budowy sieci gazowych określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U.2013.640 z dnia 2013.06.04). Jest to akt wykonawczy do norm prawa budowlanego. W § 10 Rozporządzenia wskazano, że: dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane (pkt 1). W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (pkt 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (pkt 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300 licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (pkt 4).
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w strefach kontrolowanych przedsiębiorstwo energetyczne obowiązane jest kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub powodować nieprawidłową eksploatację gazociągu. WSA uznał, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające wykazało zasadność wniosku Operatora G. S.A. o zezwolenie usunięcia drzew zlokalizowanych na działkach Nr [...], [...] położonych w miejscowości K. Ustalono stan drzew, nie stwierdzono występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. Na wnioskowanych do wycinki drzewach nie stwierdzono miejsc lęgowych ptaków. Z przekazanej organowi opinii ornitologicznej wynika, że na podstawie obserwacji ornitologicznych nie stwierdzono również wykorzystywania budki przez ptaki (niemniej jednak zaskarżoną decyzją odmówiono udzielenia zezwolenia na usunięcie ww. drzewa gatunku jawor). Jednocześnie zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, organ zobowiązał wnioskodawcę, w stosunku do drzew, na których usunięcie wydano zezwolenie, i na których stwierdzono występowanie miejsc lęgowych ptaków lub gatunków chronionych - do odstąpienia od wycinki do czasu uzyskania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zezwalającej na odstępstwa od zakazów określonych w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zasadnie także organy podzieliły argumenty wnioskodawcy, że obecność drzew nad gazociągiem w poważny sposób utrudnia prawidłową eksploatację i może stwarzać zagrożenia dla samego gazociągu i otoczenia. Wywołują utrudnienia dostępu do gazociągu w przypadku awarii, ochrony przeciwpożarowej, monitorowania stanu technicznego sieci. Zdaniem WSA bezspornym jest także w niniejszej sprawie, że drzewa na które organ udzielił zgody na ich usunięcie rosną w strefie kontrolnej gazociągu.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest szczegółowe i wypełniające warunki uznania administracyjnego, o których mowa powyżej. Starosta W. i organ odwoławczy dokładnie rozważyli, jaka inwestycja znajduje się na nieruchomości a także potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, rozważono interes stron bezpośrednio zainteresowanych, w zestawieniu z interesem społecznym. Realizowanie zamierzonej wycinki w obszarze gazociągu nie zaburzy istotnej równowagi chronionych wartości: środowiska i krajobrazu, co jest zgodne z art. 31 ust 3 Konstytucji RP.
Sąd I instancji stwierdził, że § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jednoznacznie stwierdza, że w określonych odległościach od gazociągu nie mogą rosnąć drzewa. Jest to związane z umożliwieniem bezpiecznej eksploatacji, konserwacji, dbałości o stan techniczny i kontroli urządzeń przesyłowych. Rozporządzenie nie dopuszcza żadnych wyjątków na pozostawienie drzew w tych strefach, związanych w szczególności z wiekiem, rozmiarem drzew, czy negatywnym wpływem ich usunięcia na estetykę otoczenia. Zagrożenie niszczenia gazociągu przez system korzeniowy drzew jest oczywiste. Korzenie drzew niszczą powłokę izolacyjną gazociągu- szczególnie bitumiczną, co ma bezpośredni wpływ na skuteczność działania czynnej ochrony antykorozyjnej.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze Sąd I instancji stwierdził są sformułowane ogólnie i kwestionują możliwość wycinki drzew w obszarze istniejącej inwestycji powołując się na potrzebę ochrony wiewiórek pospolitych. Strona skarżąca odwołuje się do zdjęć złożonych w trakcie postępowania administracyjnego (k - 166-181), tymczasem wnioskowane do usunięcia drzewa kolidują w wykazany sposób z istniejącą inwestycją - gazociągiem, stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Argumenty strony skarżącej dotyczące konieczności zapewnienia schronienia dla wiewiórek - są oczywiście ważne, powszechnie znane i akceptowane, jednakże w rozpatrywanej sprawie wykonanie wycinki nie przyczyni się w żaden istotny sposób do zaburzenia istniejącej równowagi w przyrodzie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina K. wnosząc o jego uchylenie w całości i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., nr: SKO.OŚ/4170/500/2021 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Jednocześnie, na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 83 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że drzewa wskazane we wniosku operatora, a następnie w decyzji Starosty W. z dnia 30 listopada 2021r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., zagrażają funkcjonowaniu urządzeń będących własnością operatora;
b) art. 83c ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że w obrębie drzew wskazanych w treści decyzji Starosty W. z dnia 30 listopada 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., nie występują gatunki chronione i w konsekwencji zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do występujących chronionych gatunków;
c) § 10 ust 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do drzew rosnących na działce wiele lat przed jego wejściem w życie;
d) § 6 ust 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. 2016 poz. 2134) poprzez rażące naruszenie zakazu tam wyartykułowanego w stosunku do występujących w obrębie drzew objętych zaskarżoną decyzją objętych ochroną wiewiórek pospolitych, tj. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77§1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ zaniechał ustalenia przesłanek pozwalających na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. ustalenia, że drzewa wskazane we wniosku operatora, a następnie w decyzji Starosty W. z dnia 30 listopada 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., faktycznie zagrażają funkcjonowaniu urządzeń będących własnością wskazanego operatora, a także przez przerzucanie ciężaru dowodu na strony postępowania, pomimo, iż organ administracji publicznej w żadnym stopniu nie podjął kroków mających na celu wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności, tym samym przekraczając granice uznania administracyjnego, a w konsekwencji wydając decyzję noszącą cechy dowolności.
b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej, co uniemożliwiło stronie kontrolę zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumentację przemawiającą zdaniem strony za jej uwzględnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Jednak tak sformułowane zarzuty nie zawierają powiązania z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest zaś środkiem odwoławczym przysługującym na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Ten zaś nie stosują przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, lecz jedynie kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Powyższe uchybienie co do właściwego sformułowania podniesionych zarzutów w postępowaniu kasacyjnym nie stanowi jednak w niniejszej sprawie podstawy do odstąpienia od ich oceny merytorycznej.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów skarżąca upatruje w zaniechaniu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności pozwalających na dokonanie właściwej oceny czy drzewa wskazane we wniosku operatora sieci gazowej, a następnie w decyzji organu I i II instancji faktycznie zagrażają funkcjonowaniu urządzeń oraz poprzez przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji noszącej cechy dowolności. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organy w sposób należyty nie wyjaśniły okoliczności, z których by wynikało faktyczne zagrożenie ze strony rosnących drzew na bezpieczeństwo sieci gazowej, braku ustalenia występowania na tym terenie zwierząt chronionych - wiewiórki pospolitej oraz okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że przeprowadzenie wycinki drzew nie przyczyni się w sposób istotny do zaburzenia równowagi w przyrodzie.
Przy tak sformułowanym zarzucie wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przy czym konstrukcja postępowania dowodowego przed organami administracji wskazuje, że dowody służące rozstrzygnięciu sprawy mogą być pozyskiwane przez organ nie tylko na skutek jego własnych działań, lecz także dzięki aktywności stron postępowania, a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien działać tak, aby uczynić zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji z zachowaniem powyższych zasad. Dokonane ustalenia faktyczne oparły na przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach pozwalających dokonać oceny położenia drzew w odniesieniu do ustanowionych stref ochronnych sieci gazowej, dokumentacji fotograficznej obrazującej ich stan fitosanitarny, braku wśród drzew przeznaczonych do wycięcia gatunków chronionych. Przedłożona opinia ornitologiczna pozwoliła jednocześnie organom na ustalenie, że budki ptasie nie są wykorzystywane przez ptaki oraz, że nie stwierdzono lęgów ptasich. W poczynionych ustaleniach organy podobnie jak Sąd I instancji uwzględniły, że na drzewach przeznaczonych do wycinki jest widywana wiewiórka pospolita. Jednocześnie należy wskazać, że kwestionując powyższe ustalenia Gmina nie przedłożyła ani też nie wskazała na dowody pozwalające powyższe istotne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia podważyć. Tym samym uznać należy, że ocena Sądu I instancji, iż postępowanie wyjaśniające zostało przez organy przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. zasługuje na aprobatę.
Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać należy, że odpowiada ono powyższym warunkom. W bardzo obszernych wywodach organ przedstawił nie tylko ustalony stan faktyczny i materiał dowodowy w oparciu o który te ustalenia poczynił, a w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech dowolności. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno ono dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem określonego załatwienia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższe kryteria niewątpliwie spełnia. Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a. zawiera normę regulującą wynik rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jego zastosowanie stanowi zatem efekt (wspomniany już wynik) wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z uwagi na regulacje zawartą w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie należy poddać zarzuty kasacyjne dotyczące ich naruszenia wspólnej ocenie.
Pierwszy z powołanych przepis tj. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że właściciele urządzeń o których mowa w art. 49 Kodeksu cywilnego mogą samodzielnie bez uzyskania zgody właściciela nieruchomości występować o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli te zagrażają funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych. Natomiast zgodnie z wskazanym § 10 ust. 4 powołanego rozporządzenia w strefach kontrolowanych gazociągów nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do 300 DN i 3,0 m od gazociągów większej niż DN 300 licząc od osi gazociągu do pni drzew. Niewątpliwie obie regulacje mają wspólny cel zapobieżeniu powstawania sytuacji mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Prawidłowe funkcjonowanie gazociągu to również wzgląd na bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzkiego oraz środowiska związanego z dbałością o stan techniczny tych urządzeń i warunki ich eksploatacji. Urządzenia techniczne jakimi są niewątpliwie sieci gazociągowe mają duże znaczenie dla całego systemu dostarczania energii, stąd stan zagrożenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody winien być rozpatrywany w odniesieniu do specyfiki obiektu i jego uwarunkowań technicznych, takich jak np. konieczność ustanowienia pasa technicznego i określenie jakim winien on odpowiadać warunkom aby spełnić swoje zadanie. Zasadnie organy przyjęły, a Sąd I instancji te stanowisko zaakceptował, że rosnące na ustalonym pasie technicznym drzewa stanowią zagrożenie do stanu technicznego sieci gazociągowej poprzez możliwość jej uszkodzenia przez rozbudowany system korzeniowy drzew, w tym zniszczenie izolacji. Rosnące drzewa na wspomnianej strefie kontrolowanej utrudniają także prawidłową eksploatację sieci. Drzewa i zarośla rosnące w takiej strefie utrudniają przeprowadzenia bieżących kontroli stanu technicznego sieci gazociągowej, utrudniają dostęp do miejsc, w których ma miejsce awaria, a tym samym wydłużają czas reakcji technicznej. Na ocenę spełnienia przesłanki zagrożenia funkcjonowania urządzeń przesyłowych nie ma znaczenia wiek drzew, a w szczególności fakt, że rosły one przed wprowadzeniem powyższych ograniczeń. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy wyważyło interes społeczny i interes właściciela urządzeń. Realizacja zamierzonej wycinki nie zaburzy istotnej równowagi chronionych wartości środowiska i krajobrazu.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 83c ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył łącznie z uwagi na przedmiot ich regulacji oraz podniesioną przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentację mającą uzasadniać ich zasadność.
Zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych , a zgodnie z ust. 2 w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności polegające podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w lp. 1-478 i 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w lp. 1-210 w załączniku nr 2 do rozporządzenia wprowadza się między innymi zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem ich rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub innych schroniska. Naruszenie powyższych regulacji prawnych skarżąca kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu, że na terenie objętym pozwoleniem na usunięcie drzew występuje wiewiórka pospolita dokumentując to dokumentacją fotograficzną. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że organ przeprowadził oględziny drzew objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. W trakcie tych oględzin nie stwierdzono występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. Powyższe zostało odnotowane w protokole z przeprowadzonych oględzin. Z powyższego wynika, że przedmiotem oględzin było nie tylko ustalenie czy drzewa mające być objęte zezwoleniem na usunięcie należą do gatunków chronionych (takich nie stwierdzono), ale także ocena ta odnosiła się do wszystkich składników środowiska przyrodniczego objętych ochroną gatunkową, dla których drzewa lub krzewy mogą być siedliskiem lub miejscem stałego przebywania. Ustalenia poczynione przez organ w trakcie tych oględzin pozwoliły na stwierdzenie, że drzewa odnośnie których wydano zezwolenie na ich usunięcie nie stanowią siedliska wiewiórki pospolitej lub jej ostoją, miejscem wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub innych schroniska. Oględziny przeprowadził w imieniu organu Inspektor z Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w W., a więc osoba legitymująca się odpowiednią w tym zakresie wiedzą przyrodniczą. Fakt, że na danym terenie, na którym są położone drzewa objęte zezwoleniem na ich usunięcie stwierdzono, obecność wiewiórki pospolitej objętej ochroną częściową nie stanowi wystarczającego dowodu, że drzewa podlegające usunięciu lub teren położony wokół nich stanowi jeden z elementów jej obecności określonych w § 6 ust. 7 powołanego rozporządzenia. Uwzględniając charakterystykę najbliższego obszaru należy stwierdzić, że jest to teren co najmniej ze znaczną liczbą drzew. Wiewiórki pospolite, jak podaje się w licznych publikatorach, nie są zwierzętami terytorialnymi, często zmieniają one miejsce bytowania w zależności między innymi od dostępności pożywienia. Tym samym udokumentowanie kilkoma fotografiami pojawiania się w obrębie drzew podlegających usunięciu wiewiórki pospolitej nie oznacza, że mamy do czynienia z formami jej pobytu określonymi w § 6 ust. 7 rozporządzenia. W trakcie oględzin nie stwierdzono występowania na tych drzewach miejsc będących gniazdem zajmowanym przez wiewiórkę. Trudno również przyjąć, aby wycięcie 8 drzew spowodowało zniszczenie ostoi wiewiórki w rozumieniu powołanego przepisu. Należy zatem uznać, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 83c ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Z dokonanych ustaleń znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym wynika, że może dojść do usunięcia wnioskowanych 8 drzew bez jednoczesnego zniszczenia chronionych składników środowiska przyrodniczego. Zatem wobec braku stwierdzenia innych przeciwskazań do wydania zezwolenia na usunięcie drzew organ mógł wydać pozytywną decyzję.
Nadmienić należy, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zarówno w trakcie postepowania administracyjnego, czy też w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych dowodów na potwierdzenie, że najbliższy teren wokół drzew objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie czy też same te drzewa stanowią jedną z form pobytu wiewiórki pospolitej określonej w § 6 ust. 7 rozporządzenia. Obowiązki ciążące na organie, a wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie oznaczają akceptacji dla biernej postawy strony w toku toczącego się postępowania administracyjnego w zakresie przedstawiania dowodów na poparcie podnoszonych twierdzeń.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.