III OSK 918/21

III OSK 918/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 95/18 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2018-12-27
II OSK 918/21 - Wyrok NSA z 2024-01-04
II SA/Gl 759/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 95/18 w sprawie ze skargi J.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 95/18 odrzucił skargę J.R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Innymi słowy, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Następnie WSA w Rzeszowie wskazał, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS") weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy w art. 165 i następnych uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną, pozostawiając organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). Skoro w powyższym zakresie pozostawiono organom pełną swobodę, DIAS, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie miał obowiązku przedstawienia mu propozycji służby ani obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane art. 165 ust. 7 p.w.KAS złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Jak wynika z tych przepisów, ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Tymczasem, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w przewidzianym do tego terminie. Skoro z p.w.KAS nie wynikał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (w przypadku niezłożenia propozycji, stosunek służbowy wygasał z mocy prawa), tym samym nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. DIAS mógłby bowiem dopuścić się bezczynności jedynie wówczas, gdyby wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmował decyzji, do podjęcia której zobowiązywałyby go przepisy prawa. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w opisywanej sprawie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;
2. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez nieuznanie wygaśnięcia stosunku służbowego na równi ze zwolnieniem ze służby.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej [...], polegającą na niewydaniu przez organ decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego.
Analiza p.w.KAS prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. Podkreślić należy, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS).
Takie uprawnienie przysługuje również skarżącemu. W takim postępowaniu skarżący może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.