III OSK 90/25

III OSK 90/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 314/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 lipca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 314/24 w sprawie ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 314/24 oddalił skargę W. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 3 stycznia 2024 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej w postaci załączników do wniosku o pozwolenie na budowę (PB-1), złożonego 8 września 2023 r. przez [...] sp. z o.o., tj. całości projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, które zostały załączone do tego wniosku.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 16 stycznia 2024 r., nr CRWIP/187/24 Prezydent poinformował skarżącego, że wnioski wraz z załącznikami, jako dokumenty niewytworzone przez urząd, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w tym trybie. Wnioski w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestora prywatnego dotyczą tylko stron danego postępowania, a nie spraw publicznych, zatem nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Pełny dostęp do akt sprawy przysługuje jedynie stronom postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Pismem z 25 stycznia 2024 r. skarżący, na podstawie art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. w związku z art. 129 k.p.a., złożył "odwołanie uczestnika od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr CRWIP/187/24 z 16 stycznia 2024 r." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z określeniem wykładni przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. w związku z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "p.b."), poprzez wskazanie organowi I instancji, iż niezatwierdzony projekt budowlany stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Postanowieniem z 29 marca 2024 r. nr KOC/897/Pi/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Pismem z 12 kwietnia 2024 r. skarżący, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wniósł do SKO ponaglenie w związku z bezczynnością Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpatrzenia wniosku z 3 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z 15 maja 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 3 stycznia 2024 r. wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z stwierdzeniem jego prawomocności informacji we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) przyznanie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Prezydenta, że określony przez skarżącego przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. Zdaniem Sądu I instancji, wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając dany dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Akta sprawy w całości nie są natomiast informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z załącznikami złożony do organu przez prywatnego inwestora nie stanowi informacji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził, że fakt, iż dokumenty takie trafiają do organu i służą realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet wówczas gdy ich forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Innymi słowy, podanie (wniosek) wraz z załącznikami skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ, tj. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jak wynika z akt sprawy, nie nastąpiło ani w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani w dacie złożenia skargi do Sądu (postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zawieszone). Uprawnieniem udostępnienia w trybie u.d.i.p. nie są więc objęte wnioski (podania wraz z załącznikami) osób fizycznych i prawnych niepublicznych oraz pisma procesowe takich stron, lecz akty administracyjne (decyzje) wraz z ewentualnymi załącznikami.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że wniosek inwestora (nie będącego podmiotem publicznym) o wydanie decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę), stanowi postulat wszczęcia postępowania administracyjnego i dołączone do wniosku dokumenty, będące załącznikami, o których mowa w art. 34 ust. 4 i 5 p.b., nie mają waloru informacji publicznej i tym samym nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest stanowisko skarżącego, że niezatwierdzony projekt budowlany (załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę) stanowi informację publiczną. Sąd I instancji stwierdził, że to decyzja o pozwoleniu na budowę oraz załączniki stanowiące jej integralną część (w tym zatwierdzony w tejże decyzji projekt budowlany) stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 p.b.) jest informacją publiczną. Projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę. Będąc częścią pozwolenia na budowę, jest tym samym informacją publiczną. Zatwierdzony projekt budowlany jest zatem elementem decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę, a nie elementem wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której wnioskowany przez skarżącego projekt architektoniczno-budowlany oraz pozostałe wymienione we wniosku dokumenty są elementem wniosku prywatnego inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (inwestycji prywatnej), inicjującego postępowanie administracyjne, które to postępowanie na dzień wniesienia skargi nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zatem organ poinformował skarżącego w piśmie z 16 stycznia 2024 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że dokumenty objęte wnioskiem z 3 stycznia 2024 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowo również organ zawiadomił o tym skarżącego w formie ww. pisma informacyjnego, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że: "(...) informacji publicznej nie stanowią bowiem dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowania wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składający dany dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Akta sprawy w całości nie są natomiast informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji, takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z załącznikami złożony do organu przez pryzmat inwestora nie stanowi informacji publicznej"; "(...) innymi słowy podanie (wniosek) wraz z załącznikami skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygniecie wniosku przez uprawniony organ, tj. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (...)" ; w sytuacji, gdy:
- kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji gwarancją do uzyskania informacji publicznej należy przyjąć, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań i to, co należy podkreślić, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji;
- wobec tego w oparciu o kryterium rzeczowe należy przyjąć, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego;
- informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Należy bowiem odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej. Innymi słowy, dokumentu zawierającego informację publiczną nie można utożsamiać jedynie z pojęciem dokumentu urzędowego. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego;
- tym samym projekt budowlany, wykonany przez projektantów, złożony przez inwestora do akt sprawy administracyjnej jest dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań, który stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 p.b.) w ramach prowadzonego postępowania, uregulowanego prawem i chodź nie stanowi dokumentu urzędowego, jest nośnikiem informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej;
II. przepisów postępowania tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I instancji powinna doprowadzić m.in. do zobowiązania organu do wydania skarżącemu informacji publicznej we wnioskowanym przez niego zakresie oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego przez zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa ewentualnie, w przypadku braku dokonania przez Sąd I instancji autokontroli, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do jej istoty i zwrot na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu a wszelkie zarzuty w niej zawarte nie zasługiwały na uwzględnienie.
2. W wyroku z 22 października 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 314/24) WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że przedmiot wniosku (tj. udostępnienia załączników do wniosku o pozwolenie na budowę (PB-1), złożonego w dniu 8 września 2023 r. przez [...] sp. z o.o., tj. całości projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, które zostały załączone do tego wniosku) - nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Z kolei skarżący kasacyjnie wskazał, że projekt budowlany, wykonany przez projektantów, złożony przez inwestora do akt wszczętej sprawy administracyjnej jest dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań, który stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach prowadzonego postępowania, uregulowanego prawem i co prawda nie stanowi dokumentu urzędowego, jest nośnikiem informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem NSA, wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej i uzasadniające naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy są niezasadne. Ze względu na ich komplementarny charakter, można odnieść się do nich w sposób łączny. Generalnie, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ poinformował skarżącego w piśmie z 16 stycznia 2024 r. (z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), że dokumenty objęte wnioskiem dostępowym z 3 stycznia 2024 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i zawiadomił o tym wnioskodawcę w formie pisma informacyjnego. W takim bowiem przypadku prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego jest pisemne zawiadomienie i nie ma normatywnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czym jest "bezczynność organu", podstawy prawne w tym zakresie oraz to, że rozpatrując wnioski o udostępnienie informacji publicznej organy w pierwszej kolejności powinny ustalić, to czy wnioskowana informacja stanowi w ogóle "informację publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zasady udostępniania informacji publicznej, samo pojęcie "informacji publicznej" i uznał, że przedmiot wniosku nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
NSA w pełni zgadza się z takim stanowiskiem Sądu I instancji z kilku zasadniczych powodów.
Po pierwsze - podanie (wniosek) wraz z załącznikami skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się automatycznie "dokumentem urzędowym" tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie konkretnego wniosku przez uprawniony organ, tj. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jak wynika z akt sprawy nie nastąpiło ani w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani w dacie złożenia skargi do Sądu I instancji (postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zawieszone). Uprawnieniem udostępnienia w trybie u.d.i.p. nie są więc objęte różnego rodzaju wnioski (podania, prośby wraz z załącznikami) osób fizycznych i prawnych niepublicznych oraz różne pisma procesowe takich stron, lecz akty administracyjne (decyzje) wraz z ewentualnymi załącznikami, które stanowią ich integralne części. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby w sytuacji wydania pozwolenia na budowę dla konkretnego inwestora wniosek taki został złożony w trybie u.d.i.p. I wtedy informacja taka będzie stanowiła "informację publiczną".
Po drugie - wniosek inwestora (nie będącego podmiotem publicznym a spółką z o.o.) o wydanie decyzji administracyjnej (tj. pozwolenia na budowę) stanowi dopiero etap wstępny w procedurach budowlanych. Jest to postulat (prośba) wszczęcia postępowania administracyjnego. Dołączone do wniosku wstępnego różnego rodzaju wymagane prawem budowlanym dokumenty, będące załącznikami, o których mowa w art. 34 ust. 4 i 5 p.b. nie mają waloru informacji publicznej i tym samym nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Będąc związany wnioskiem o pozwolenie na budowę i załączonym doń projektem budowlanym właściwy organ ma wyłącznie dwie możliwości: a) może uwzględnić wniosek wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzić projekt budowlany w całości albo, b) odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast uprawniony do orzekania o "części" wniosku (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 538/18). W pierwszej sytuacji – uwzględnienia wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projekt budowlany można twierdzić, że informacje takie (tj. sam projekt budowlany, czy decyzja o pozwoleniu na budowę) są rzeczywiście informacją publiczną. Natomiast w drugim przypadku – odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wszelkie załączniki do projektu budowlanego stanowią prywatną dokumentację danego inwestora i nie są dalej procedowane. Ich treść i zawarte propozycje nie wywołują zatem żadnych skutków prawnych w sferze prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego.
Po trzecie - to końcowa decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę oraz załączniki stanowiące jej integralną część (w tym zatwierdzony w tejże decyzji projekt budowlany) stanowią "informację publiczną", o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Stanowisko kwalifikujące projekt budowlany jako mający charakter informacji publicznej jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08, z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3073/12, z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1566/13, z 5 września 2013 r sygn. akt I OSK 865/13, z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2143/14, z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1856/15, z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 204/16, z 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3252/21, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2875/22, z 9 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 3790/21 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 29 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Po 656/07, w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r. akt II SAB/Rz 48/12, w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2012 r. sygn. II SAB/Go 41/12, w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Ol 319/13, w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1393/12, we Wrocławiu z 25 maja 2018r. sygn. IV SAB/Wr 89/18). Zatem w orzecznictwie wskazuje się, że projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 p.b.) jest informacją publiczną. Projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę. Będąc częścią pozwolenia na budowę, jest tym samym informacją publiczną (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3252/21).
Po czwarte - sam fakt, że dana informacja (dokument będący nośnikiem takiej informacji) stanowi informację publiczną, nie oznacza jeszcze automatycznego obowiązku jej udostępnienia wnioskodawcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Rozpatrując więc wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia winien każdorazowo dokonać oceny tego, czy udostępnienie interesującej wnioskodawcę informacji nie naruszy konstytucyjnie chronionego prawa jednostki. Przykładowo można bowiem wskazać, że zapoznanie się osób trzecich z projektem architektonicznym konkretnego budynku pozwala zdobyć wiedzę np. dotyczącą rozkładu pomieszczeń w budynku czy instalacji, a to zaś wkraczać może już w sferę szeroko pojętego prawa do prywatności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 128/15). Zatem w niektórych sytuacjach udostępnienie projektu budowlanego może wykraczać poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Ustanawiając bowiem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych, ich hierarchię, a mianowicie konieczności przedłożenia prawa własności i prawa do miru domowego nad prawem do informacji publicznej. Prawodawca wprost czyni to w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając dostęp do informacji w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do własności i miru domowego. Z tym jednak zastrzeżeniem, że należy tego dokonać nie na etapie kwalifikacji żądanego projektu budowlanego jako informacji publicznej, lecz na etapie rozważań czy udostępnienie tego projektu, będącego informacją publiczną, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2195/22).
Po piąte - NSA w składzie orzekającym nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1003/17, wskazującego, że: " (...) informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą". Innymi słowy, projekt budowlany a także projekt zagospodarowania działki lub terenu załączony już do samego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest informacją publiczną już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić, gdyż objęty wnioskiem projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu) nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Przypomnieć trzeba, jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 p.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 26/20). Przed wydaniem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę dokumentacja z akt sprawy nie stanowi informacji publicznej, a dostęp do akt sprawy mają wyłącznie strony postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 p.b. wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 638/21). Oczywistym jest to, że udostępnienie projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu), jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawnia bowiem strony której projekt udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy). Podkreślenia wymaga jednak to, że taki wgląd w akta wszczętej i procedowanej "sprawy budowlanej" mają jedynie strony takiego postępowania a nie wszystkie inne zainteresowane osoby wskazujące na tryb udostępniania informacji publicznej. Czym innym jest bowiem posiadanie statusu "strony" w postępowaniu budowlanym (i związane z tym uprawnienia i obowiązki) a czym innym subiektywne zainteresowanie daną inwestycją innych osób.
6. Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.