III OSK 880/22

III OSK 880/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1419/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 lipca 2021 r., nr SKO/I/V/1078/2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1419/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: SKO, SKO w Ciechanowie, organ odwoławczy lub organ) z 15 lipca 2021 r., nr SKO/I/V/1078/2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 15 lipca 2021 r., nr SKO/I/V/1078/2021, SKO w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego (dalej: Starosta lub organ I instancji) z 7 czerwca 2021 r., nr WGOS-ZM.7021.29.2019 w sprawie wymierzenia Gminie [...] (dalej: Gmina, Skarżąca) kary pieniężnej za zniszczenie 10 drzew gatunku wiąz, rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...] w [...].
W skardze na decyzję SKO w Ciechanowie do WSA w Warszawie, Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 21 maja 2021 r. w całości i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Według Sądu I instancji, stanowisko, że została spełniona przesłanka wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, organy oparły na dwukrotnie uzupełnianej opinii biegłego z zakresu dendrologii T.Ł.. Organy obu instancji dokonały oceny tej opinii i uznały jej wnioski za wystarczające dla wymierzenia kary, a Sąd I instancji w pełni podzielił tę ocenę.
Zdaniem Sądu I instancji, przedłożona przez skarżącą prywatna opinia T.D. jest jedynie wyrazem stanowiska strony, a z uwagi na brak prawidłowego oznaczenia poszczególnych drzew nie mogła stanowić podstawy ustaleń organów. Na jej podstawie nie można wskazać, których konkretnie drzew dotyczyły pomiary. W zakresie przydatności tej opinii prywatnej organy obu instancji wypowiadały się we wcześniejszych decyzjach, podnosząc jej nieprzydatność.
Sąd I instancji zgodził się też z organami, że nie zostało udowodnione, iż cięcia wynikały z konieczności usunięcia suchych i krzyżujących się gałęzi, gdyż skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów potwierdzających konieczność usunięcia gałęzi suchych w tak dużym zakresie jak 50% koron drzew. Zresztą stanowisko Skarżącej w tym względzie było zmienne.
W skardze kasacyjnej Gmina [...], działająca przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dalej: u.o.p. przez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że Gmina [...] dokonała zniszczenia 10 sztuk drzew gatunek wiąz na skutek niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 88 ust 1 pkt 3 u.o.p. na to nie wskazuje, z uwagi na fakt, że wykonane cięcia dokonane w obrębie koron wiązów były konieczne w celu usunięcia suchych i krzyżujących się gałęzi, a następnie wykonania cięć, do linii poprzedniego cięcia formującego, a tym samym brak było podstaw do nałożenia na Gminę administracyjnej kary pieniężnej;
- art. 88 ust 3, 4 i 5 u.o.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że były podstawy do wymierzenia Gminie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 10 sztuk drzew gatunek wiąz, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 88 ust 3, 4 i 5 u.o.p. wskazuje, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do zniszczenia drzew, a zatem brak było podstaw do nałożenia na Gminę administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na okoliczność, iż działania Gminy były legalne;
- art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego błędne ustalenie, że przycinka 10 sztuk drzew gatunek wiąz dokonana przez Gminę w 2019 r. przekroczyła 50 % korony danego drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, a tym samym ustalenie, że doszło do zniszczenia drzew, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego art. wskazuje, że cięcia dokonane w obrębie koron wiązów było konieczne w celu usunięcia suchych i krzyżujących się gałęzi, a następnie wykonania cięć, do linii poprzedniego cięcia formującego, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do zniszczenia drzew i brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli czynności materialnotechnicznych z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga była zasadna, wobec czego skarżona decyzja winna być uchylona;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji, pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny czy przycięcie gałęzi poszczególnego drzewa przekroczyło 50 % korony danego drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa oraz w zakresie oceny przyczyn cięć koron drzew i tego, czy są one niezależne od Gminy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wskutek tego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zniszczenia drzew;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 1 p.p.s.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję SKO w Ciechanowie, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a organy zarówno I, jak i II instancji oraz WSA w Warszawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały błędnej oceny opinii biegłego T.Ł. oraz błędnej oceny opinii prywatnej biegłego T.D.;
- art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie uchyleniu skarżonych decyzji organów zarówno I jak i II instancji w całości;
W skardze kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1419/21 oddalającego skargę Gminy na decyzję SKO w Ciechanowie z 15 lipca 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Ciechanowskiego z 21 maja 2021 r. wymierzającej Gminie karę pieniężną za zniszczenie 10 szt. drzew gatunek wiąz, rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...] w [...] w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w Ciechanowie z 15 lipca 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Ciechanowskiego z 21 maja 2021 r.
Na zasadzie ewentualności, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2021 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1419/21 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w treści skargi Gmina wyraźnie wskazywała, że kwestionuje ustalenia biegłego T.Ł. dokonane w przedmiotowej prawie. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, bowiem to właśnie wskutek wniesionych w toku postępowania przez Gminę odwołań od decyzji organu I instancji, kwestionujących poprawność opinii biegłego, biegły T.Ł. złożył dwie opinie uzupełniające w zakresie oceny prawidłowości wykonanych cięć w koronach 10 sztuk wiązów, rosnących na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...] w [...].
Zarówno w odwołaniu, jak i w treści skargi, Gmina podnosiła, że opinia dendrologiczna sporządzona na użytek niniejszej sprawy przez biegłego T.Ł. jest niepełna i nierzetelna i w takim kształcie nie powinna stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zakwestionowano również materiał zdjęciowy, którym posługiwał się biegły przy wydawaniu decyzji, wskazując na brak potwierdzenia daty wykonania zdjęć oraz zarzucono biegłemu niepełne zbadanie drzew pod kątem ich stanu fizycznego, z ograniczeniem jedynie do ustaleń stopnia zniszczenia korony drzew. Nadto, zarzucono organowi I instancji, że w dokonanych w dniu 26 maja 2021 r. pomiarach wiązów nie przeprowadził ich oceny pod względem fitosanitarnym oraz pokroju korony drzew, ograniczając się do dokonania fizycznego pomiaru obwodu pni drzew. Podkreślone przez skarżącą kasacyjnie, że ekspertyza dendrologiczna sporządzona przez biegłego T.Ł. odnosi się tylko i wyłącznie do wyglądu korony i wykonanych cięć, nie zawiera zaś informacji na temat istniejących bądź nie, wad strukturalnych drzew czy oznak chorób grzybowych, wobec czego sporządzona jest nieprawidłowo i nie może być uznana za wiarygodną i stanowiącą podstawę do wymierzenia Gminie administracyjnej kary pieniężnej. Nadto, uzupełniająca ekspertyza dendrologiczna sporządzona w lutym 2021 r. zawiera 13 fotografii, w oparciu, o które wydano decyzję jest nieprawidłowa i nie może stanowić podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdjęcia oznaczone jako fot. 1 - fot. 7 i fot. 9 zostały zamieszczone przez osoby prywatne na portalu społecznościowym oraz na portalu [...]. Data zamieszczenia zdjęcia nie wskazuje na datę jego wykonania.
Ponadto w ekspertyzie dokonano porównania wysokości wiązu oznaczonego numerem 1 i świerku rosnącego w pobliżu i poprzez domniemanie określono wysokość 9 drzew objętych postępowaniem. Zauważyć należy, iż wykonanie jednego pomiaru z jednej perspektywy i odniesienie go do pozostałych drzew objętych postępowaniem, jest nieprawidłowe i obarczone błędem.
Nie jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, iż drzewo oznaczone nr 1 było w najsłabszej kondycji zdrowotnej i zawierało najwięcej suchych gałęzi.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należy, iż wykonane opracowanie jest niepełne i nierzetelne i w tym kształcie nie powinno stanowić przesłanki na podstawie której organ zarówno I, jak i II instancji nałożył na Gminę administracyjną karę pieniężną. Opinia sporządzona przez biegłego T.Ł. nie jest opinią spójną i zupełną, wobec czego nie może stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji dokonał również nieprawidłowej oceny dowodu z prywatnej opinii biegłego T.D. Wbrew twierdzeniom Sądu, jest ona prawidłowo sporządzona. Jak bowiem podnoszono w treści skargi, co podkreślić raz jeszcze należy, opinia T.D. sporządzona została na zlecenie Gminy przy użyciu zintegrowanej metody WID w aplikacji mobilnej. Zastosowana aplikacja to zintegrowany system oceny drzew oparty o diagnozę techniczną (przy użyciu sprzętu do pomiaru struktury zdrowotnej drewna), której celem jest m.in. usprawnienie i zobiektywizowanie oceny, w tym oszacowanie poziomu akceptowalnego ryzyka dla warunków polskich związanego z drzewami grożącymi złamaniem lub wywróceniem.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 3, 4 i 5, art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. i bezpodstawnie uznał, że Gmina dokonała zniszczenia 10 sztuk drzew gatunek wiąz na skutek niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów ustawy na to nie wskazuje, z uwagi na fakt, iż wykonane cięcia dokonane w obrębie koron wiązów było konieczne w celu usunięcia suchych i krzyżujących się gałęzi, a następnie wykonania cięć, do linii poprzedniego cięcia formującego, a tym samym brak było podstaw do nałożenia na Gminę administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd I instancji w skarżonym wyroku błędnie wskazuje również, że do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa nie jest niezbędne ustalenie stanu drzewa po wykonaniu cięcia, gdyż już samo usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50 % jego korony traktowane jest jako zniszczenie drzewa.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze przez Gminę. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nieprawidłowo zbadał problem mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji. Zarówno w kontekście zapisów odnoszących się do zniszczenia drzewa, argumentów wskazanych przez skarżącą kasacyjnie wyjaśniających wykonanie cięć gałęzi drzew, Sąd I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniach, niepopartych jakimkolwiek wywodem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja z 15 lipca 2021 r., nr SKO/I/V/1078/2021, którą SKO w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego z 7 czerwca 2021 r., nr WGOS-ZM.7021.29.2019, w sprawie wymierzenia Gminie [...] kary pieniężnej za zniszczenie 10 drzew gatunku wiąz, rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...] w [...].
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) wynika, że rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych za organ administracji publicznej, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. dokonanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości.
Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyrok NSA z 29.09.2021 r., I OSK 4398/18, LEX nr 3246838).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu, należy wskazać, że regulacja ta określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta opierała się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. SKO w Ciechanowie przeprowadziło wszechstronną ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy dokonał oceny znaczenia i wartości dowodów. SKO w Ciechanowie przedstawiło również rozumowanie, w wyniku którego organ ten ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy, realizując zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi administracji braku współdziałania ze stroną skarżącą w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób również, jak chciałaby tego strona skarżąca kasacyjnie, przypisać organowi administracji brak odniesienia się do przedłożonych przez skarżącą dowodów. Organ bowiem dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału odnosząc się szczegółowo i uzasadniając jaką wartość przypisał poszczególnym dowodom oraz z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że nie budzi żadnych wątpliwości, ani nie był kwestionowany przez skarżącą – sposób ustalenia i wysokość przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w przyjętym stanie faktycznym.
Ma rację Sąd I instancji, że została spełniona przesłanka wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, a organy prawidłowo oparły stanowisko na dwukrotnie uzupełnianej opinii biegłego z zakresu dendrologii T.Ł. Organy obu instancji dokonały oceny tej opinii i uznały jej wnioski za wystarczające dla wymierzenia kary, a Sąd I instancji prawidłowo w pełni podzielił tę ocenę. Na podstawie tej opinii, możliwe było ustalenie zakresu usunięcia gałęzi, gdyż biegły dokonał analizy koron drzew przed i po dokonaniu cięć. Analiza ta została przeprowadzona z uwzględnieniem zdjęć pozyskanych przez biegłego w trakcie oględzin drzew, jak również z ogólnodostępnych serwisów internetowych. Na tej podstawie możliwe było ustalenie wielkości koron drzew jesienią 2018 r., a więc przed cięciami w kwietniu 2019 r. i porównanie ich po tych cięciach. Organy dokonały dogłębnej analizy opinii biegłego T.Ł.. Sąd I instancji miał podstawy, aby podzielić te ustalenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że opinia ta jest jasna, logiczna, spójna i zupełna i mogła stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym, zaś organy nie mogły wkraczać w obszary opinii, które stanowią wiedzę specjalną.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że przedłożona przez skarżącą prywatna opinia T.D. jest jedynie wyrazem stanowiska strony, a z uwagi na brak prawidłowego oznaczenia poszczególnych drzew nie mogła stanowić podstawy ustaleń organów. Na jej podstawie nie można określić, których konkretnie drzew dotyczyły pomiary. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w zakresie przydatności tej opinii prywatnej organy obu instancji wypowiadały się we wcześniejszych decyzjach, wskazując na jej nieprzydatność.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 1 p.p.s.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. również jest niewłaściwie postawiony, ponieważ przepis ten nie był stosowany przez Sąd wojewódzki (skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.). Również ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., oraz art. 81a § 1 k.p.a. wymagało szczegółowego uzasadnienia i wskazania, jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty. Tych cech nie można przypisać sposobowi sformułowania zarzutu naruszenia przepisu postępowania i uzasadnieniu rozpoznanej skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. nie powiązała omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego wyżej przepisu ogólnego (blankietowego) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W konsekwencji przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli zaskarżonego aktu lub czynności dokonanej przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 2.10.2018 r., II OSK 1907/18, LEX nr 2577858).
W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wskazać jednocześnie należy, że zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: u.o.p., ustawa) przez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że Gmina [...] dokonała zniszczenia 10 szt. drzew gatunek wiąz na skutek niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. i wyjaśnił, że w swojej opinii biegły T.Ł. wskazał jednoznacznie, że wykonane cięcia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako zgodne z art. 87a ust. 2 ustawy, a więc zmierzające do usunięcia gałęzi obumarłych lub do utrzymania uformowanej korony drzewa. Ponadto biegły wskazał, że cięcia zlecone w 2018 r. nie mogły mieć również charakteru cięć formujących, co wynika ze zdjęć przedstawiających korony drzew w 2019 r. Jesienią 2018 r. i wczesną wiosną 2019 r. drzewa były znacznie wyższe, a ich średnica większa niż po cięciach wykonanych w 2019 r. Biegły zwrócił również uwagę na nieodpowiednie dokonywanie cięć, tj. bez pozostawiania odpowiednich "pom zasilających".
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 88 ust. 3, 4 i 5 u.o.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że były podstawy do wymierzenia Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 10 sztuk drzew gatunek wiąz, podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 88 ust. 3, 4 i 5 u.o.p. wskazuje, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do zniszczenia drzew, a zatem brak było podstaw do nałożenia na Gminy [...] administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na okoliczność, iż działania Gminy [...] były legalne. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 88 ust. 3, 4 i 5 u.o.p. Przepisy te dotyczą: uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (art. 83 ust. 3 u.o.p.); odroczenia terminu płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności (art. 88 ust. 4 u.o.p.) oraz odroczenia terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa (art. 88 ust. 5 u.o.p.). Stosowanie powołanych wyżej przepisów uwarunkowane jest ustaleniem podmiotu odpowiedzialnego za uszkodzenie, zniszczenie drzewa lub krzewu oraz za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia. W swojej opinii biegły T.Ł. wskazał jednoznacznie, że wykonane cięcia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako zgodne z art. 87a ust. 2 ustawy, a więc zmierzające do usunięcia gałęzi obumarłych lub do utrzymania uformowanej korony drzewa. Ponadto biegły wskazał, że cięcia zlecone w 2018 r. nie mogły mieć również charakteru cięć formujących, co wynika ze zdjęć przedstawiających korony drzew w 2019 r.
Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z 26.02.2019 r., II OSK 907/17, LEX nr 2656942).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. przez jego błędną wykładnię i wskutek tego błędne ustalenie, że przycinka 10 sztuk drzew gatunek wiąz dokonana przez Gminę [...] w 2019 r. przekroczyła 50 % korony danego drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, a tym samym ustalenie, że doszło do zniszczenia drzew, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że dokonane w obrębie koron wiązów było konieczne w celu usunięcia suchych i krzyżujących się gałęzi, a następnie wykonania cięć, do linii poprzedniego cięcia formującego, a tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do zniszczenia drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych tę formę naruszenia definiuje się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia. O błędnej wykładni można by mówić wówczas, gdyby istniało jedno, "rzeczywiste", "prawdziwe", "właściwe" rozumienie tekstu prawnego i istniała powszechnie akceptowana metoda dokonywania wykładni.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, był niewystarczający, aby w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że doszło do zniszczenia drzew. W swojej opinii biegły T.Ł. wskazał jednoznacznie, że wykonane cięcia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako zgodne z art. 87a ust. 2 ustawy, a więc zmierzające do usunięcia gałęzi obumarłych lub do utrzymania uformowanej korony drzewa. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie oceny dokonanej przez biegłego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano również, że wynik wykładni art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. dokonanej przez Sąd I instancji nie odzwierciedla "rzeczywistego", "właściwego" znaczenia tego przepisu (normy) z uwagi na błędy popełnione w procesie poszukiwania znaczenia danego przepisu.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił właściwego jego zdaniem rozumienia art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. oraz nie przeprowadził wywodu prawnego, z którego wynika, w jaki sposób znaczenie to ustalił.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.