III OSK 846/23

III OSK 846/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
I SA/Op 196/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-01-09
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółdzielni [...] w O. oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Op 196/22 w sprawie ze skarg P. sp. z o.o. z siedzibą w O. i Spółdzielni [...] w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Spółdzielni [...] w O. na rzecz Miasta Opole 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Miasta Opole 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt I SA/Op 196/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg P. spółki z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Spółka) i Spółdzielni [...] w O. (dalej: Spółdzielnia) na uchwałę Rady Miasta Opola z 28 kwietnia 2022 r., nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w uchwale z 28 kwietnia 2022r. nr LII1/1013/22 o sposobie ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych (dalej: uchwała) podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), Rada Miasta Opola ustaliła w § 1 w ust. 1 cenę, za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, w wysokości 4,32 zł brutto za każdy m³ wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, a sposób kalkulacji ceny został przedstawiony w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. W ust. 2 przewidziano, że na podstawie ceny, o której mowa w ust. 1, naliczana jest opłata za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ww. systemów kanalizacji deszczowej, a sposób kalkulacji opłaty został przedstawiony w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały.
Na powyższą uchwałę wniesione zostały do Sądu I instancji, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi: Spółki - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 196/22 - oraz Spółdzielni - zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 196/22-, które to następnie zostały, na podstawie art. 111 § 2 p.p.p.s.a., połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone pod sygnaturą akt I SA/Op 196/22.
W powyższych skargach skarżący, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Gmina Opole w odpowiedziach na obie skargi wniosła o ich oddalenie, jednocześnie poddając po rozwagę, ewentualne zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowania do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy prowadzonej pod sygn. akt III OSK 5837/21, a dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Op 72/21, w której przedmiotem oceny poddana została możliwość podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., uchwały w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej.
Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem, a skarżącymi koncentruje się w pierwszej kolejności na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny i opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych na terenie miasta Opola, do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że omawiana problematyka dotycząca podstawy prawnej co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem wyroku WSA w Opolu z 27 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Op 72/21. W wyroku tym, Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej wówczas – a poprzedzającej obecnie zaskarżoną uchwałę - uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu, stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego.
Wyrok ten został poddany kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który to wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21 uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
Podzielając zatem stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku NSA i przyjmując je jako własne, skład Sądu I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczyły braku podstawy prawnej do podjęcia przez organ stanowiący gminy zaskarżonej uchwały.
Skoro zatem w świetle obowiązujących regulacji prawnych istniała stosowana podstawa prawna, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, Sąd I instancji był zobligowany do dokonania dalszej oceny zgodności z prawem regulacji samej zaskarżonej uchwały.
W tym też zakresie istotnym jest przypomnienie, że w ramach wyroku NSA z 2 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, Sąd ten wypowiadając się w kwestii samego istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie zauważył, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, w której rozpoznanie pominiętego zarzutu winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;
2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
3) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.) w zw. z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja) przez jego wadliwą wykładnię i na tej podstawie przyjęcie, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, nakładającego na adresatów opłatę o charakterze daniny publicznej, tj. opłatę przymusową i pozbawioną ekwiwalentności świadczeń stron, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi samodzielnej podstawy do nakładania tego typu opłat w drodze aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr LIII/1013/22;
4) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wody opadowe i roztopowe stanowią ścieki komunalne, podczas gdy prawidłowa wykładnia świadczy o tym, że wody opadowe i roztopowe stanowią ścieki komunalne wyłącznie wówczas gdy zostaną zmieszane ze ściekami bytowymi, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przedmiot zaskarżonej uchwały obejmuje ścieki komunalne, a tym samym że podjęta uchwała dotyczy zadań własnych gminy.
Z ostrożności procesowej, w razie niepodzielenia podstawowych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:
5) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że akt prawa miejscowego, wydany na podstawie tego przepisu, powinien kompleksowo regulować sposób ustalenia opłaty oraz ceny i na tej podstawie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała spełnia te kryteria, ponieważ został w niej przedstawiony sposób kalkulacji opłaty i ceny podczas gdy sposób ustalania opłaty i ceny nie został ustalony w drodze zaskarżonej uchwały w sposób kompleksowy, lecz w sposób pozostawiający luz decyzyjny na etapie ustalania opłat i cen, ponieważ w uchwale nie wskazano w oparciu o jakie dane ustalana ma być średnia wysokość opadu (h opadu), która jest wykorzystywana we wzorze obliczania ceny oraz miesięcznej opłaty, a w rezultacie wadliwe stwierdzenie, że opłata nałożona w drodze zaskarżonej uchwały jest ekwiwalentna i ma charakter rynkowy, podczas gdy wobec niewyjaśnienia sposobu ustalania średniej wysokości opadu, niemożliwe jest dokonanie tego typu stwierdzeń, w szczególności że przeczy temu fakt:
- ustalania opłaty i ceny w oparciu o średnią wysokość opadu z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok ustalenia ceny [m³/m²], a nie w oparciu o rzeczywistą ilość opadów w danym roku,
- podwyższenia w drodze zaskarżonej uchwały ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, względem tej obowiązującej od 1 stycznia 2021 r. o około 24%, co nie zostało w żaden sposób racjonalnie uzasadnione.
6) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe ustalenie ceny i opłaty za korzystnie z systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w nawiązaniu do kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej, podczas gdy w mieście w Opolu, poza dzielnicą Śródmieście funkcjonuje kanalizacja rozdzielcza, z której ścieki trafiają bezpośrednio do środowiska naturalnego, bez konieczności kierowania ich do oczyszczalni ścieków, a przez to ich odprowadzane jest znacznie tańsze, aniżeli w przypadku gdyby wszystkie ścieki były odprowadzane systemem kanalizacji ogólnospławnej, a w konsekwencji wadliwe stwierdzenie, że opłata nałożona w drodze zaskarżonej uchwały jest ekwiwalentna i ma charakter rynkowy, podczas gdy odniesienie się w tym zakresie do kosztów odprowadzania wód systemem kanalizacji ogólnospławnej nie daje podstaw do stwierdzenia rynkowości i ekwiwalentności ceny.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 196/22 i na podstawie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi na zaskarżoną uchwałę; ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 196/22;a nadto o zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielni przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679):
- przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że ww. przepisy uprawniają organ - radę miejska do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej i określenia jej wysokości - w sytuacji, gdy brak jest upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty;
- przez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy część wód roztopowych i opadowych z terenu Miasta Opola, objętych dyspozycją zaskarżonej uchwały, odprowadzana jest przez kanalizację ogólnospławną, a tym samym kwestię odpłatności z tego tytułu powinny regulować taryfy ustalane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
- przez jego wadliwe zastosowanie i określenie wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w Opolu oraz sposobu jej obliczenia w sposób niejasny i ogólnikowy - niepozwalający na weryfikację prawidłowości przyjętej stawki - w oparciu o nieprecyzyjne i niezdefiniowane składowe oraz w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1672 ze zm., dalej: u.d.s.t.) w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy w art. 4 ust. 1 u.d.s.t. sformułowany został zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu";
3) naruszenie art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu";
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych, objętych regulacją zaskarżonej uchwały nie można mówić o ściekach, co do których odpłatność regulowana jest w drodze taryf, w sytuacji, gdy z zaskarżonej uchwały i aktów wykonawczych do niej wynika, że w ramach niej określono prawa i obowiązki dostawcy oraz odbiorców usług w zakresie oprowadzania wód opadowych i roztopowych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej Miasta Opola, zwanych dalej systemami kanalizacyjnymi, definiując użyte określenia jako m.in. "odbiorcą usług" - tj. każdego władającego nieruchomością, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe (w sposób bezpośredni lub pośredni) do kanalizacji deszczowej i/lub ogólnospławnej, będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa kanalizacyjnego.
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g. przez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na podmioty trzecie finansowanie zadań własnych gminy (powiększając opłatę o 2% (!) marżę przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego), podczas gdy zadania własne gminy stanowią jej obowiązek i gminy zobligowane są zapewnić realizację tych zadań z własnego budżetu;
6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez oddalenie skargi w następstwie dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w wyniku której WSA przyjął, że odpłatność za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej może zostać uregulowana w drodze uchwały Rady Miejskiej, a nie w drodze taryf.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Rada Miasta Opola reprezentowana przez radców prawnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielni wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z 9 stycznia 2023 r., wydanego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I SA/Op 196/22 - ze względu na brak zasadności jej zarzutów; 2) zasądzenie od skarżących, na podstawie art. 203 p.p.s.a., na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie rozprawy - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.
Rada Miasta Opola, reprezentowana przez radców prawnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z 9 stycznia 2023 r., wydanego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I SA/Op 196/22 - ze względu na brak zasadności jej zarzutów; 2) zasądzenie od skarżących, na podstawie art. 203 p.p.s.a., na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie rozprawy - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skargi kasacyjne nie są zasadne. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skarg kasacyjnych oraz w ich uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
W skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej Spółdzielni.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej obejmujący mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną uchwałę. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę Spółdzielni niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie skarg Spółki i Spółdzielni na uchwałę Rady Miasta Opola z 28 kwietnia 2022 r., nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga Spółdzielni.
Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09; zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2446/23).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej obejmujący mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., II OSK 3218/19; 10 marca 2021 r., II GSK 548/19; 10 lipca 2025 r., III OSK 38/24).
Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie można stwierdzić niespójności w jego uzasadnieniu, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uznany za zasadny. Fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą dopiero uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd I instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku w kontekście postawionych przez stronę skarżącą zarzutów (tak: wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15). Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13; 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14; 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18).
Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji właściwie ocenił legalność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z 28 kwietnia 2022 r., nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, odniósł się do istoty problemu zaistniałego w sprawie, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia w ramach omawianego zarzutu dąży do zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, co jednak nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi (co w tej sprawie miało miejsce), co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (a więc wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia) (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1144/22). Te warunki zaskarżony wyrok spełnia.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przez jego wadliwą wykładnię i na tej podstawie przyjęcie, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, oraz dotyczące art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wody opadowe i roztopowe stanowią ścieki komunalne.
Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wskazać należy, że wykładnia wskazanych w pkt 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa jest zgodna z ich wykładnią utrwaloną w orzecznictwie NSA, według której uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, 22 listopada 2022 r., sygn. akt. III OSK 5837/21). Nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Trzeba mieć też na uwadze, treść art. 2 pkt 10 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.). Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt. III OSK 5837/21). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wprawdzie wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, jako wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej o której mowa w art. 170 p.p.s.a., to jednak jest on kolejnym orzeczeniem sądowym wpisującym się i kontynuującym tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stanowi umocowanie zawartej w tej normie.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że akt prawa miejscowego, wydany na podstawie tego przepisu, powinien kompleksowo regulować sposób ustalenia opłaty oraz ceny i na tej podstawie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała spełnia te kryteria, ponieważ został w niej przedstawiony sposób kalkulacji opłaty i ceny oraz naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe ustalenie ceny i opłaty za korzystnie z systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w nawiązaniu do kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie potwierdza zasadności zarzutów przedstawionych w pkt 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do konstrukcji zarzutów przedstawionych w pkt: 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej sformułowanych jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumpcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2638/23). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumpcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Ponadto, treść zarzutu wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości argumentacji Sądu I instancji w zakresie uznania, że akt prawa miejscowego, wydany na podstawie tego przepisu, powinien w sposób kompleksowy regulować sposób ustalenia opłaty oraz ceny i na tej podstawie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała spełnia te kryteria oraz w zakresie uznania za prawidłowe ustalenie ceny i opłaty za korzystnie z systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w nawiązaniu do kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej. Jak już wskazywano wyżej, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Choć kwestia ta budziła wątpliwości, uznać należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. (...). Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty". (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21).
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej Spółdzielni zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W drugiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie do zarzutów skargi kasacyjnej Spółki.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 6) petitum skargi kasacyjnej Spółki dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez oddalenie skargi w następstwie dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k, w wyniku której WSA przyjął, że odpłatność za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej może zostać uregulowana w drodze uchwały Rady Miejskiej, a nie w drodze taryf.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1556/23).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna wykładnią utrwaloną w orzecznictwie NSA, według której uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, 22 listopada 2022 r., sygn. akt. III OSK 5837/21). Nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.). Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt. III OSK 5837/21). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wprawdzie wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21, jako wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej o której mowa w art. 170 p.p.s.a., to jednak jest on kolejnym orzeczeniem sądowym wpisującym się i kontynuującym tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stanowi umocowanie zawartej w tej normie.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W odniesieniu do konstrukcji zarzutów przedstawionych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej sformułowanych jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumpcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2638/23). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumpcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Ponadto, treść zarzutu wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości argumentacji Sądu I instancji w zakresie uznania, że akt prawa miejscowego, wydany na podstawie tego przepisu, powinien w sposób kompleksowy regulować sposób ustalenia opłaty oraz ceny i na tej podstawie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała spełnia te kryteria oraz w zakresie uznania za prawidłowe ustalenie ceny i opłaty za korzystnie z systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w nawiązaniu do kosztów odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej. Jak już wskazywano wyżej, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Choć kwestia ta budziła wątpliwości, uznać należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. (...). Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty" (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1672 z ze zm.) w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny tego zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podniesiony zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumpcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 168 Konstytucji RP przez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z 28 kwietnia 2022 r., nr LIII/1013/22 w przedmiocie sposobu ustalenia ceny i opłaty za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w mieście Opolu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie narusza art. 168 Konstytucji RP. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Zestawienie treści tych dwóch przepisów wskazuje na bezzasadność zarzutu przedstawionego w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g. przez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na podmioty trzecie finansowanie zadań własnych gminy. Zarzut ten został wadliwie postawiony. Dokonując oceny tego zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy kolejny raz przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podniesiony zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumpcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej Spółki zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.