III OSK 818/26

III OSK 818/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 19/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2025-10-22
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/25 w sprawie ze skargi F. S. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy B. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt: II SAB/Bd 19/25 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku z dnia 10 lipca 2023 r., o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "udostępnienie rejestru umów zawartych przez urząd w 2022 roku w formie kserokopii lub wydruku". Skarżący wskazał we wniosku, że wnosi o udostępnienie dokumentów za pośrednictwem poczty tradycyjnej na adres skarżącego będący w Wiedniu w Austrii.
Pismem z dnia 27 lipca 2023 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje prawo do informacji jedynie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej, a w związku ze wskazaniem przez skarżącego austriackiego adresu korespondencyjnego, wniósł o wykazanie przez skarżącego, że jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z 11 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie o udostępnienia informacji publicznej, i wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Skarżący wskazał, że w ustawowym terminie 14 dni od złożenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani nie otrzymał wnioskowanej informacji ani nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Organ jedynie 3 sierpnia 2023 r. doręczył skarżącemu wezwanie do wykazania, że jest obywatelem RP. Skarżący podniósł, że prawo do informacji nie przysługuje wyłącznie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej, ale zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej przysługuje każdemu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia 27 lipca 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania, że jest obywatelem Polski, od czego uzależnione zostało udzielenie informacji publicznej. Organ w treści odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem przysługującym każdemu, a jedynie obywatelowi RP, gdyż norma konstytucyjna określająca uprawnienie do żądania informacji publicznej ma charakter nadrzędny wobec innych aktów prawnych wymienionych przez skarżącego.
W ocenie organu nie było w sprawie przeszkód, by organ zastosował wprost normę konstytucyjną, a w przypadku jej kolizji z innymi normami aktów prawnych zastosował wykładnię wynikającą z hierarchii aktów prawnych.
Postanowieniem z dnia 2 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie [...] W., które podzieliło argumentację skarżącego i wniosło o uwzględnienie skargi.
Pismem z dnia 14 listopada 2023 r. organ poinformował Sąd I instancji, że udzielił skarżącemu żądanej informacji, przedstawiając Sądowi kopię pisma z dnia 10 listopada 2023 r. skierowanego do skarżącego (na podany przez niego adres w Austrii) wraz z załącznikiem w postaci zanonimizowanego rejestru umów o pracę i zleceń zawartych przez Urząd Gminy B.
W odpowiedzi na zapytanie Sądu I instancji skarżący pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. poinformował, że nie otrzymał pisma organu z dnia 10 listopada 2023 r. wraz z kserokopią rejestru umów.
Ponadto, odpowiadając na zapytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, czy organ posiada dowód doręczenia pisma z dnia 10 listopada 2023 r. organ stwierdził, że pismo zostało wysłane na adres w Austrii za dowodem doręczenia, nie zostało odebrane i zostało zwrócone przez pocztę dnia 19 grudnia 2023 r. Organ wskazał również, że dnia 6 grudnia 2023 r., a więc już po wysłaniu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, skarżący zawiadomił organ o zmianie adresu korespondencji. W związku z tym organ poinformował skarżącego, że odpowiedź została udzielona i przesłana, zgodnie z żądaniem wniosku, na adres w Austrii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 129/23, uwzględnił skargę i zobowiązał Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku stwierdzając, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 10 lipca 2023 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, obciążając go kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z zachowania organu wynika, że kwestia obywatelstwa skarżącego nie jest już przeszkodą w udzieleniu informacji publicznej, a tym samym przestała być kwestią sporną. Wskazano również, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nadal nie otrzymał od organu odpowiedzi na swój wniosek, a organ nie przedstawił dowodu, że przed powiadomieniem o zmianie adresu skarżącego nastąpiła próba doręczenia mu, na wskazany we wniosku adres w Austrii, odpowiedzi na złożony wniosek.
Wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., w sprawie sygn. akt: III OSK 1418/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał oceny wezwania organu z dnia 27 lipca 2023 r. wzywającego skarżącego do wykazania, że jest obywatelem RP, pod względem jego zgodności z prawem. Ponadto NSA stwierdził, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż organ w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2023 r. poinformował Sąd, że pismem z dnia 10 listopada 2023 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji, a nadto w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że przesyłka zawierająca odpowiedź na wniosek została w dniu 13 listopada 2023 r. nadana na adres wnioskodawcy w Austrii i zwrócona do Urzędu Gminy w B. w dniu 19 grudnia 2023 r. z powodu jej niepodjęcia, zaś organ dopiero w dniu 6 grudnia 2023 r., już po wysłaniu odpowiedzi na wniosek, został powiadomiony przez wnioskodawcę o zmianie adresu do korespondencji.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skutki zmiany adresu wnioskodawcy, nie mogą obciążać organu, prowadząc do wniosku, że trwał on w bezczynności, pomimo tego że udostępnił informację w sposób i w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien poddać ocenie, czy wezwanie skarżącego do wykazania obywatelstwa RP miało podstawę prawną, a następnie czy organ, po wysłaniu w dniu 13 listopada 2023 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostawał w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpatrując sprawę, w punkcie 1 wyroku z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt: II SAB/Bd 19/25 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku z dnia 10 lipca 2023 r., o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Zdaniem Sądu I instancji ma ona miejsce wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, z uwagi na związanie oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącej kwestii, podniesionej początkowo przez organ, a mianowicie, czy informacja publiczna służy jedynie obywatelowi Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji czy wezwanie organu z dnia 27 lipca 2023 r. wzywające skarżącego do wykazania, że jest obywatelem RP, było zgodne z prawem. W ocenie Sądu I instancji ta czynność procesowa nie miała oparcia w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej który stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" - co obejmuje zarówno osoby fizyczne (i to nie tylko obywateli polskich, ale także obywateli innych państw oraz bezpaństwowców), osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Sąd I instancji wskazał również, że wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zmieniło sposób postrzegania i identyfikowania uprawnionego, jak i publicznego prawa podmiotowego, w tym jego definiowania na podstawie art. 61 Konstytucji RP. W ocenie WSA w Bydgoszczy współcześnie, w doktrynie i orzecznictwie sądowym, przyjmuje się zgodnie, że ustawowe ujęcie uprawnionego, zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyrażone terminem "każdemu" oznacza, że o dostęp do takiej informacji może skutecznie ubiegać się osoba fizyczna i inne podmioty prawa, a więc nie tylko obywatel polski.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że krajowy ustawodawca, mając na względzie również konwencje międzynarodowe, (w tym Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) uznał bowiem, że szersza niż konstytucyjna definicja uprawnionego w jeszcze pełniejszym stopniu pozwoli na pogłębianie jawności funkcjonowania sfery publicznej.
Sąd I instancji ocenił dalej, że w przedmiotowej sprawie, skarżącemu została udzielona informacja publiczna wskutek wysłania przez organ żądanej informacji pismem z dnia 10 listopada 2023 r., za pośrednictwem poczty tradycyjnej na wskazany przez skarżącego adres w Wiedniu w Austrii, a więc w sposób i w miejsce określone w żądaniu. WSA w Bydgoszczy wskazał, że pismo to - jako nieodebrane w dniu 12 grudnia 2023 r. - zostało zwrócone przez pocztę, pismem, które wpłynęło do organu w dniu 19 grudnia 2023 r. oraz co istotne dnia 6 grudnia 2023 r., a więc już po wysłaniu przez organ pisma z 10 listopada 2023 r. z żądaną informacją publiczną, skarżący zawiadomił organ o zmianie adresu korespondencji. Sąd I instancji stwierdził, że przyczyną nieodebrania korespondencji z żądaną informacją publiczną była zmiana miejsca pobytu skarżącego. Zdaniem WSA w Bydgoszczy skoro skarżący nie zamieszkiwał już pod adresem wskazanym we wniosku, to nie było możliwym odebranie przez niego pisma organu z dnia 10 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zgodnie z poglądem NSA zaprezentowanym w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., którym Sąd orzekający jest związany - stosownie do treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a zatem skutki zmiany adresu wnioskodawcy, nie mogą obciążać organu, prowadząc do wniosku, że trwał on w bezczynności, pomimo tego, że udostępnił informację w sposób i w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem. Sąd I instancji stwierdził, że organ wysyłając skarżącemu pismem z dnia 10 listopada 2023 r., żądaną informację publiczną, informacji tej udzielił, a to oznacza zwolnienie organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej i skutkuje koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Sąd I instancji zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, gdyż jak wynika z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie WSA w Bydgoszczy skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 10 lipca 2023 r., został załatwiony dopiero poprzez wysłanie drogą pocztową żądanej informacji publicznej pismem z dnia 10 listopada 2023 r., to oczywistym jest, że organ nie dochował ani 14 dniowego ani też 2 miesięcznego terminu do załatwienia wniosku, a to skutkowało stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, nie dopatrzył się, aby miała ona charakter rażący. Sąd I instancji wskazał, że samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ wprawdzie nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie zlekceważył wniosku skarżącego i kierował do niego pisma informujące o krokach jakie skarżący powinien (zdaniem organu) podjąć chcąc uzyskać żądaną informację. Bez znaczenia przy ocenie charakteru rodzaju bezczynności jest, że żądanie organu wykazania obywatelstwa polskiego nie było zasadne. WSA w Bydgoszczy wskazał również, że przy ocenie rodzaju bezczynności istotne jest, że organ po wpłynięciu do niego skargi, udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, a wobec tego Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi wskutek uznania, iż doszło do bezczynności organu, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wezwał przecież skarżącego do wykazania przesłanki udostępnienia informacji publicznej;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie obywatelowi, wbrew treści normy konstytucyjnej, a tym błędne rozpatrzenie istoty sprawy, dla której organ wzywał skarżącego do wykazania obywatelstwa.
Organ skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że podmiotowa przesłanka udostępnienia informacji publicznej nie została przez WSA w Bydgoszczy ani dostatecznie wyjaśniona, ani też prawidłowo oceniona, chociaż kwestia ta ma istotne znaczenie z tego punktu widzenia, że w okresie 14 dni przewidzianych na udostępnienie informacji publicznej, organ wzywał skarżącego do wykazania, że spełnia przesłankę podmiotową. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zaś z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że informację taką może uzyskać każdy. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie WSA w Bydgoszczy wprawdzie przytoczył normę konstytucyjną, jednak nie rozważył w należyty sposób, jak ma się podmiotowy zakres prawa do informacji publicznej, określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej do zakresu podmiotowego określonego w Konstytucji. Organ skarżący kasacyjnie wskazał również, że Sąd I instancji poprzestał na przytoczeniu jednego z komentarzy do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przywołał jeden z wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim, co w jego ocenie jako sposób rozważenia zakresu podmiotowego prawa do informacji jest dalece niezadowalające, podkreślając, że WSA w Bydgoszczy w ogóle nie odniósł się do kwestii hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w której to hierarchii Konstytucja zajmuje pozycję nadrzędną, jak również w ogóle nie odniósł się do dyrektywy wykładni norm ustawowych, dokonywanych w zgodzie z Konstytucją.
W ocenie organu skarżącego kasacyjnie uszło uwadze Sądowi I instancji, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie odróżnia pojęcie "obywatel" od pojęcia "każdy", podczas gdy pojęcia "każdy" używa wyłącznie wtedy, gdy jakiejś normie prawnej chce nadać szeroki charakter podmiotowy, a pojęcia "obywatel" używa w sytuacji, kiedy chce zawęzić ten zakres tylko do osób fizycznych. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien był rozważyć jak mają się kwestie zakresu podmiotowego konstytucyjnego do zakresu podmiotowego ustawowego; powinien był udzielić odpowiedzi, dlaczego uznaje on szeroki zakres podmiotowy określony w ustawie, pomimo iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zakres ten zdecydowanie zawęża oraz że Sąd winien również wskazać, dlaczego dokonał wykładni ustawy contra legem, a precyzując w sposób niezgodny z Konstytucją.
Organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że kwestia ta, choć na dalszym etapie postępowania nie odgrywała roli, to stanowi podstawowy i zasadniczy element procedowanej sprawy – w 14-dniowym terminie, przewidzianym na udostępnienie informacji, organ zareagował kierując do skarżącego wezwanie do wykazania obywatelstwa, uprawniającego skarżącego do uzyskania informacji publicznej. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie miał on pełne prawo mieć wątpliwość co do legitymacji wnioskodawcy, albowiem ten wskazał jako adres do doręczeń adres wiedeński. Ponadto zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, prawidłowa reakcja organu, która powinna nastąpić w ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku, nie polega tylko na tym, że organ albo udostępnia informacje, albo odmawia udostępnienia informacji, albo też wskazuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ale może polegać również na tym, że organ wezwie do uzupełnienia braku wniosku, co zresztą miało miejsce w tym konkretnym przypadku. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że niezrozumiałe jest zatem orzeczenie WSA w Bydgoszczy, które akurat w tym wypadku uznało, że wezwanie do usunięcia przeszkody nie stanowi prawidłowego zachowania organu, chociaż organ miał prawo mieć wątpliwości co do obywatelstwa wnioskodawcy, a zatem reakcja organu była jak najbardziej prawidłowa i prawem dopuszczalna.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Przechodząc do pierwszego zarzutu zawartego w treści skargi kasacyjnej, organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek uznania, iż doszło do bezczynności organu, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wezwał przecież skarżącego do wykazania przesłanki udostępnienia informacji publicznej. Tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ma podobnie jak np. art. 149 § 1a i § 2, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Brak takiego powiązania czyni omawiany zarzut bezskutecznym.
Przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) – dalej jako: u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie obywatelowi, wbrew treści normy konstytucyjnej, a tym samym błędne rozpatrzenie istoty sprawy, dla której organ wzywał skarżącego do wykazania obywatelstwa.
Przypomnieć należy w tym miejscu, że konstytucyjna regulacja stanowi, że podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej jest "obywatel". Literalne sformułowanie "obywatel" należy odczytywać przez pryzmat wykładni systemowej i celowościowej art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz specyfiki publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, którego istota wyraża się w gwarantowaniu jawności i transparentności życia publicznego poprzez powszechny dostęp do informacji publicznych, a nie w ochronie indywidualnej sfery prawnej ściśle określonych podmiotów. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że ustrojodawca rozróżnia w tekście Konstytucji kategorię obywatela (np. w art. 30, art. 51 ust. 2, art. 61 ust. 1) i obywatela polskiego (np. w art. 11 ust. 1, art. 34, art. 52 ust. 4, art. 55 ust. 1 i 2, art. 62). Również w konstrukcji publicznych praw podmiotowych określonych w Konstytucji w części dotyczącej wolności i praw politycznych, ustrojodawca w różny sposób określa podmiot uprawniony. Może być nim: 1) "każdy" (wolność zgromadzeń – art. 57, wolność zrzeszania się – art. 58 ust. 1, prawo do petycji, wniosków i skarg – art. 63), 2) "obywatel polski" (art. 62 – czynne prawo wyborcze, prawo dostępu do służby publicznej – art. 60) oraz "obywatel", gdy chodzi o publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Użycie w tekście Konstytucji określenia "obywatel" nie wyklucza w pewnych kontekstach rozumienia tego pojęcia szeroko. Zwraca się na to uwagę w nauce prawa konstytucyjnego, gdzie na tle unormowania art. 1 Konstytucji, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli" wskazuje się, że "Zasadniczo zasada dobra wspólnego odnosi się tylko do obywateli polskich. Jednak niektóre funkcje art. 1 wymagają, by pojęcie dobra wspólnego z tego artykułu odnieść do wszystkich osób, które znajdują się pod jurysdykcją państwa polskiego. Odnosi się to przede wszystkim do funkcji ochrony wolności i praw człowieka" (zob. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2023, s. 28). Również dostęp do informacji publicznej jako treść publicznego prawa podmiotowego o charakterze politycznym wymaga – ze względu na funkcję tego prawa – by pojęcie obywatela, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji odnosić do wszystkich osób, bowiem informacja publiczna jako wyrażone na zewnątrz oświadczenie wiedzy na temat działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi wiedzę powszechnie dostępną niezależnie od tego, kto "uruchomi" procedurę jej udostępnienia. Interpretacji tej nie podważa fakt, że w art. 74 ust. 3 Konstytucji ustrojodawca wskazał, że "Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska". Wykładnia przepisów prawa w poszukiwaniu zakodowanych w nich norm nie może poprzestawać jedynie na uwzględnianiu literalnego brzmienia przepisów, bez uwzględnienia ich uwarunkowań funkcjonalnych, w tym celowościowych i systemowych, mogących korygować wykładnię językową.
Należy zatem przyjąć, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje nie tylko obywatelom polskim. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter politycznego publicznego prawa podmiotowego i tym samym jest determinowane celami, jakim konstrukcja tego rodzaju praw ma służyć, tj. uczestniczeniu w życiu publicznym, społecznym i politycznym (S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76), to należy przyjąć, że "obywatel", o jakim stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji, to nie tylko członek wspólnoty publicznoprawnej jaką jest państwo polskie (czyli obywatel polski), lecz także członek ponadpaństwowych wspólnot publicznoprawnych, w ramach których zgodnie z Konstytucją funkcjonuje Rzeczpospolita Polska, mający przy tym prawo do organizowania się w prawnie dozwolone obywatelskie struktury wielopodmiotowe, a nawet każda osoba zdolna do zadawania pytań o informację publiczną, a zatem obywatelem w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji jest nie tylko osoba fizyczna, lecz również osoba prawna, jak i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, np. organizacja społeczna. Takie stanowisko jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1746/16, wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 2296/16; zob. też postanowienie TK z dnia 13 września 2000 r. SK 4/00, publ. OTK z 2000 r. nr 6, poz. 193, w którym stwierdzono na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji, że "skarga konstytucyjna zmierzająca do ochrony prawa do informacji przysługuje zarówno każdemu obywatelowi, jak też "prasie", a konkretnie organowi prasowemu"), pomimo że postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14 (OTK-A 2015/11/198), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej uznając, że stowarzyszenie nie jest podmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie może wnieść skargi konstytucyjnej w tym przedmiocie.
Wykładnia systemowa i celowościowa uzasadnia zatem szerokie rozumienie pojęcia "obywatela" jako podmiotu wyposażonego w publiczne prawo podmiotowe do informacji publicznej, w tym także takie rozumienie tego pojęcia, które nie zaprzeczałoby istocie tego prawa. Restrykcyjna wykładnia wskazująca, że podmiotem publicznego prawa podmiotowego jest wyłącznie obywatel polski nie znajduje racjonalnych podstaw, bowiem nie wykluczałaby dostępu do informacji publicznej "każdemu", skoro w istocie nie wprowadza żadnej przeszkody, by ktokolwiek, w tym obywatel innego państwa zwrócił się do obywatela polskiego o zdobycie interesującej go informacji, a to sprzyjałoby powstawaniu mechanizmów korupcyjnych (zob. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61). W konsekwencji należy dojść do wniosku, że rezultaty pełnej wykładni pojęcia "obywatel", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji pozwalają modyfikować jego literalne brzmienie poprzez przyjęcie, że już na poziomie konstytucyjnym dostęp do informacji publicznej jest gwarantowany w istocie każdemu. Z tego też względu należy traktować regulację art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jako spójną z regulacją zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji, a nie jako regulację rozszerzającą w niedopuszczalny sposób, tj. w drodze ustawy zwykłej konstytucyjnie granice, w tym granice podmiotowe, prawa dostępu do informacji publicznej.
Normę wskazującą na podmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej zakodowaną w wiążących organy władzy publicznej przepisach art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy konstytucyjność tego ostatniego przepisu nie została w polskim porządku prawnym zakwestionowana, należy zatem odczytywać w ten sposób, że podmiotem mogącym domagać się udostępnienia informacji publicznej jest podmiot legitymowany do tego ustawowo (tj. ustawą zasadniczą i ustawą zwykłą), tj. "każdy", czemu nie sprzeciwia się redakcja art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 1746/16).
Nie ma więc racji organ skarżący kasacyjnie, że prawo dostępu do informacji publicznej, zagwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje tylko obywatelowi Polski, a przez to nie można zgodzić się z twierdzeniem organu skarżącego kasacyjnie, że nie pozostawał on w bezczynności, gdyż w przewidzianym ustawowo terminie zwrócił się do skarżącego wzywając go do wykazania, iż ten jest obywatelem Polski. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ nie miał podstaw do żądania od skarżącego wykazania legitymowania się obywatelstwem polskim, a przez to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organ pozostawał w bezczynności z uwagi na nieudostępnienie w terminie 14 dni wnioskowanych informacji oraz niepodjęcie innych zgodnych z przepisami prawa działań, mających na celu załatwienie przedmiotowej sprawy. Z tego też powodu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest niezasadny.
Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że organ skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na nieprawidłowe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. I chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie jest zbyt rozbudowane i poszerzone o analizę w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i rozumienia pojęcia obywatel, to wskazać ponownie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które określane są treścią zarzutów, formułowanych jako naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. W zarzutach skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zarzucił nieprawidłowego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, co mógłby ewentualnie uczynić poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a przez to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w sposób merytoryczny odnieść się do tak prezentowanych twierdzeń.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.