III OSK 798/24

III OSK 798/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 484/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-11-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Człuchów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 484/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Człuchowie na uchwałę Rady Gminy Człuchów z dnia 30 grudnia 2021 r., nr XXXVI.426.2021 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla sołtysów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2021 r. Rada Gminy Człuchów podjęła uchwałę nr XXXVI.426.2021 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży dla sołtysów. Podstawą prawną uchwały stanowił art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej "u.s.g."). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Człuchowie, który zarzucił jej naruszenie art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 484/23, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza jej nieważność w całości lub części albo w przypadku, gdy przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności - stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe koresponduje z treścią art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów jest aktem prawa miejscowego. Uchwała taka zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W związku z powyższym uchwała ta powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie miało miejsca. Jak wynika natomiast z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. niespełnienie wymagań formalnych poprzez nienależytą publikację uchwały traktować należy jako istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Rada Gminy w Człuchowie żądając zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania oraz zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała rady gminy określająca zasady na jakich sołtysom przysługują diety, jest aktem prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle rozwinięto zarzuty wskazując, że uchwała której sprawa dotyczy ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety i zwrot kosztów podróży służbowych dla sołtysów gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 37b ust. 1 u.s.g.
Uchwała wydana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje.
Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet i zwrotu kosztów podróży mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet i zwrotu kosztów podróży. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością tego organu, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu wykonawczego, co jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pełnienie funkcji sołtysa nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby jego zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.
Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.o.a.n.
Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.