III OSK 767/25

III OSK 767/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
VIII SAB/Wa 67/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-16
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1-2, art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 67/24 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 67/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. J. (dalej także "skarżący") na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 21 października 2024 r., za pośrednictwem poczty e-mail, skarżący złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku (dalej: "Naczelnik US") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania korespondencji kierowanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej "DIAS" lub "Dyrektor IAS"), która wpłynęła do tut. Urzędu w latach 2022-2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. przypominającej o obowiązku realizacji tego obowiązku) oraz pisma DIAS z 10 stycznia 2024 r. skierowanego do naczelników wszystkich urzędów skarbowych województwa mazowieckiego, w którym Dyrektor IAS przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji o działalności urzędów.
Skarżący wnosił o przekazanie informacji w formie skanów dokumentów drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lipsku pismem z 4 listopada 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną informując, że pisma, o które zwrócił się skarżący we wniosku nie są nośnikiem informacji publicznej i zostały zakwalifikowane jako dokumenty mające charakter wewnętrzny. W związku z tym korespondencja ta nie stanowi informacji publicznej i nie podlega powszechnemu udostępnieniu.
W skardze na bezczynność Naczelnika US skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej skarżący postawił zarzuty naruszenia:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, także jako: "u.d.i.p.", "ustawa o dostępie do informacji publicznej") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
W odpowiedzi na skargę Naczelnik US wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że należy podzielić stanowisko Naczelnika US, że przedmiot wniosku skarżącego z dnia 21 października 2024 r. nie stanowi informacji publicznej. Treść korespondencji kierowanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do Naczelnika US w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji, wynikającego z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 190), jak i pismo przypominające o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji o działalności urzędów ma charakter wewnętrzny, roboczy. Wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania w zakresie merytorycznym. Zatem nie posiada ona waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie jej jako informacji publicznej. Skoro takie właśnie stanowisko zaprezentował organ w odpowiedzi z 4 listopada 2024 r. na wniosek skarżącego, to nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności. W przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów procesu według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust 1, 4 ust 3, 6 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż:
i) korespondencja kierowana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, która wpłynęła do Urzędu - Naczelnika US w Lipsku w tatach 2022-2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. przypominającej o obowiązku realizacji tego obowiązku),
ii) oraz pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowe w Warszawie z 10 stycznia 2024 r. skierowane do naczelników wszystkich urzędów skarbowych województwa mazowieckiego, w którym Dyrektor IAS przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu informacji o działalności urzędów;
- nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Została ona oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której podniesiono jeden zarzut.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstatując, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie podstawy lub podstaw kasacyjnych, prawidłowe skonstruowanie zarzutów obejmujące wskazanie naruszonych przepisów prawa, sposobu ich naruszenia połączone z precyzyjnym oznaczeniem w jaki sposób prawidłowo winien został zinterpretowany lub zastosowany każdy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w uzasadnieniu.
Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż jej autor sformułował zarzut w sposób nieznany przepisom p.p.s.a. Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że sąd pierwszej instancji może naruszyć prawa przez błędną wykładnię lub przez niewłaściwe zastosowanie prawa. Ustawodawca nie dopuścił natomiast jako formy naruszenia prawa jego niezastosowania. Jest to zupełnie logiczny zabieg ustawodawcy, gdyż nie sposób naruszyć przepis prawa, który nie jest stosowany. Naruszyć zatem można tylko przepis, który sąd stosuje. Pogląd ten jest konsekwentnie prezentowany od lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznaje się zgodnie, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Z orzecznictwa tego wynika również, że zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Ujmując to inaczej, autor skargi kasacyjnej musiałby wskazać, że nie zastosowano określonego przepisu, gdyż w to miejsce błędnie zastosowano inny przepis.
Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Jej analiza wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie zrozumiał lub błędnie ocenił argumentację sądu pierwszej instancji. Wynika z niej, że sąd ten zastosował wskazane w treści pisemnego uzasadnienia przepisy. Jednakże dokonana ich wykładnia doprowadziła sąd do określonego rezultatu, a to wyodrębnienia konstrukcji dokumentu wewnętrznego, który nie został objęty kategorią normatywną informacji publicznej, o której stanowi m.in. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Kategoria ta wywiedziona została zresztą nie tyle z przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co z przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Został on poddany analizie w drodze zastosowania rozumowania prawniczego a contrario, co doprowadziło do sformułowania tej konstrukcji pomocniczej. Następnie została ona odniesiona do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i poddana operacji rozumowej zastosowania normy materialnej do ustalonego czasu. Proces ten doprowadził do stwierdzenia, że wnioskowana informacja nie posiada cech informacji publicznej. Już tylko powyższe skrótowe przedstawienie przebiegu operacji myślowych dokonanych przez sąd pierwszej instancji wskazuje na złożony przebieg czynności procesowych i materialnych sądu. Sąd w rozpoznawanej sprawie mógł zatem naruszyć przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię lub przez niewłaściwe jego zastosowanie. Nie mógł go zaś naruszyć przez jego niezastosowanie, gdyż z treści pisemnego uzasadnienia wynika, że przepis ten był przez sąd stosowany. Z tych względów nie sposób uznać zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący kasacyjnie jako naruszony wskazał również przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jest to przepis, który określa krąg podmiotów odpowiedzialnych do udzielenia informacji publicznej, jeśli takowe posiadają. Kwestia posiadania bądź nieposiadania informacji publicznej przez organ jest zagadnieniem ze sfery faktu. Kwestionowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy następuje zaś przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest ono skuteczne przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 6 u.d.i.p. jest przepisem złożonym z dwóch ustępów, zaś ustęp pierwszy – z punktów, podpunktów a w ich ramach tiretów. Jest to najbardziej rozbudowany wewnętrznie w całej ustawie artykuł, zawierający pełne bogactwo problemów normatywnych, wokół których zbudowana jest cała treść u.d.i.p. Nie jest możliwe w takiej sytuacji zastąpienie autora skargi kasacyjnej i sformułowanie w jego miejsce precyzyjnie zarzutu. Z tych względów podniesiony zarzut nie mógł okazać się zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.