III OSK 748/26

III OSK 748/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 135/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2025-12-03
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Bd 135/25 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 135/25, po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej "skarżący") na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej "Marszałek", "organ") w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów: 1. zobowiązał Marszałka do zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia 13 lutego 2017 r. znak GK-I.6233.2.1.2017 i wyznaczenia skarżącemu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu – w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Marszałka na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Marszałka, który rozpatrywał jego wniosek z dnia 5 marca 2020 r. o zmianę decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia 13 lutego 2017 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu recyklingu tworzyw sztucznych przy ul. [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do anulowania czynności w postaci pozostawienia jego podania bez rozpatrzenia, wskazując, że została ona podjęta bezpodstawnie.
W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych i merytorycznych wniosku. Jako podstawę wezwania powołał art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 1, 4, 6 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm., dalej "ustawa nowelizująca"). Wobec nieuzupełnienia braków wniosku skarżący pismem z dnia 28 maja 2021 r. został poinformowany o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W dniu 1 lutego 2022 r. WSA w Bydgoszczy wydał wyrok, w którym: 1. zobowiązał Marszałka do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2020 r. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów – w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Marszałek dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1896/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Marszałka, uchylił powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 76/24, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przypadku wniesienia obarczonego brakami formalnymi wniosku o zmianę decyzji, organ był uprawniony do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji mógł pozostawić wniosek bez rozpoznania. Żaden z przepisów ustawy nowelizującej nie wyłącza stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało sformułowane w sposób prawidłowy w świetle wymagań z art. 14 ust. 1-3 ustawy nowelizującej. Na skutek nieuzupełnienia braku formalnego tego wniosku, Marszałek zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, a tym samym nie można było postawić temu organowi zarzutu bezczynności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt III OSK 256/25, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy i przekazał temu Sądowi kolejny raz sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę, jak i odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie okazało się niewystarczające i nie pozwalało na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.
W dniu 3 grudnia 2025 r. WSA w Bydgoszczy wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 190 p.p.s.a., jak również przytoczył relewantne przepisy k.p.a. i ustawy nowelizującej. WSA w Bydgoszczy przypomniał, że Marszałek działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy nowelizującej, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia 13 lutego 2017 r. o następujące dokumenty: 1. oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną nie wydano, na podstawie przepisów ustawy o odpadach, ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł – podpisane przez osobę uprawnioną, wraz z klauzulą "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia"; 2. kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem operatu przeciwpożarowego, zawierającego warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, uzgodnione z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej, wykonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, o którym mowa w rozdziale 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – w przypadku gdy organem właściwym jest marszałek województwa albo regionalny dyrektor ochrony środowiska z podpisem osoby sporządzającej; 3. postanowienie komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uzgadniające operat przeciwpożarowy; 4. wskazanie sposobu wyliczenia największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów (z podziałem na poszczególne miejsca magazynowania), przy wyliczeniach uwzględnienie wymiarów miejsca magazynowania odpadów (pomniejszonych o drogi technologiczne), wysokości do jakiej będą magazynowane odpady oraz gęstości nasypowej odpadów (największej gęstości spośród wszystkich odpadów magazynowanych w danym miejscu); w przypadku zmiany wielkości największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w miejscu magazynowania odpadów, zweryfikować wyliczenie zabezpieczenia roszczeń; 5. wskazanie sposobu wyliczenia całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów – przy wyliczeniach uwzględniając wymiar miejsca magazynowania odpadów oraz gęstości nasypowej odpadów (największej gęstości spośród wszystkich odpadów magazynowanych w danym miejscu) oraz o informacje, czy przedstawione wyliczenia na str. 12 wniosku odnoszą się do magazynowania odpadu o największej gęstości nasypowej.
Organ równocześnie pouczył skarżącego, że uzupełnienie w zakresie pkt 1-3 wezwania należy wnieść w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast uzupełnienie w zakresie pkt 4-5 wezwania należy wnieść w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Sąd I instancji na podstawie akt administracyjnych ustalił, że wniosek zawierał oświadczenie, iż w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną nie wydano, na podstawie przepisów ustawy o odpadach, ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł – podpisane przez osobę uprawnioną, wraz z klauzulą "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia" (zał. 3 do wniosku, k. 33 akt admin.). Skarżący wskazywał sposób wyliczenia największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie oraz sposób wyliczenia całkowitej pojemności instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania (str. 11-13 wniosku, k. 12-14 akt admin.). Natomiast do wniosku nie dołączono postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uzgadniającego operat przeciwpożarowy (art. 14 ust. 2 pkt 6 ustawy nowelizującej); sam operat przeciwpożarowy (jego kserokopia) stanowił załącznik do wniosku, ale operat ten nie był podpisany przez osoby sporządzające go ani jego zgodność z oryginałem nie została potwierdzona. Wobec powyższego nie budziło wątpliwości WSA w Bydgoszczy, że organ – mając na uwadze braki wniosku w zakresie dokumentów wskazanych w art. 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy nowelizującej – zasadnie skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia wniosku (pkt 2 i 3 wezwania z dnia 21 stycznia 2021 r.).
Zdaniem Sądu I instancji organ pozostawiając wniosek o zmianę pozwolenia bez rozpoznania nie uwzględnił, iż w dniu 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis szczególny art. 15 zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), dodany ustawą zmieniającą z dnia 9 grudnia 2020 r (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). Przepis ten ułatwiał ochronę prawną stron w przypadku uchybienia przez nie, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom. Stosownie do treści art.15 zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID 19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Według art.15 zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID 19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. WSA w Bydgoszczy wskazał, że wezwanie wnioskodawcy w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania nie ma znaczenia dla określenia terminu, w jakim podanie zostało wniesione. Jeżeli brak podania zostanie konwalidowany, przyjmuje się, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia.
W opinii Sądu I instancji organ – stwierdzając uchybienie przez skarżącego wynikającemu z ustawy terminowi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku – powinien w pierwszej kolejności zawiadomić skarżącego o tym uchybieniu, wyznaczając mu termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu stosownie do art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID 19. Brak poinformowania strony o uchybieniu terminu do uzupełnienia braków wniosku i nie wyznaczenie 30 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu spowodowało, że organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Wobec powyższego WSA w Bydgoszczy zobowiązał Marszałka na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia 13 lutego 2017 r. i wyznaczenia skarżącemu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia 10 lutego 2026 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z "dnia 7 stycznia 2026 r.", wywiódł skarżący (dalej również jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na zasadzie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
A. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w części dotyczącej kwestii wyjaśnienia właściwości lub niewłaściwości organu;
B. art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia:
1) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocników skarżącego, a co najmniej pominięcie wyjaśnienia roli osób podpisanych na wniosku – podczas gdy skarżący osobiście podpisał wyłącznie pismo przewodnie, przedkładając wniosek podpisany przez wzmiankowane osoby, którym zlecił sporządzenie przedmiotowego wniosku i które traktował jako profesjonalistów, oczekując wsparcia w prowadzonym postępowaniu, wobec czego organ winien co najmniej najpierw ustalić charakter, w jakim działali w sprawie podpisani pod wnioskiem, a przy potwierdzeniu ich umocowania jako pełnomocników zastosować bezwzględnie obowiązującą normę nakazującą doręczanie pism zawsze poprzez pełnomocnika – wobec czego doręczenie wezwania organu z dnia 28 maja 2021 r. do uzupełnienia braków bezpośrednio skarżącemu mogło wywołać wyłącznie skutek informacyjny, a nie skutek w postaci początku biegu terminu do ich uzupełnienia;
2) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne i nieprecyzyjne skierowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych, w tym w szczególności: a) bezpodstawne przyjęcie, że brakiem formalnym jest brak podpisu pod operatem przeciwpożarowym, choć przepis art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy o odpadach wymaga sporządzenia, a nie podpisania operatu przez uprawnioną osobę; b) brak należytego wezwania do przedłożenia postanowienia Komendanta PSP o uzgodnieniu operatu przeciwpożarowego, a także brak ustalenia, czy postępowanie w tym przedmiocie przed Komendantem PSP w Grudziądzu zostało ukończone i jakim wynikiem się zakończyło; c) nie wyjaśnił całkowicie swej właściwości rzeczowej;
3) art. 9 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i niepoinformowanie skarżącego o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych i pozostawienia sprawy bez rozpoznania ze szczególnym uwzględnieniem braku przekazania skarżącemu wyraźniej informacji, że pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania skutkować może w skrajnym wypadku nawet stwierdzeniem wygaśnięcia jego zezwolenia – a to w sprawie, w której postępowanie z wniosku o zmianę zezwolenia zostało skarżącemu niejako narzucone przez ustawodawcę, wymuszającego zmiany w już istniejących zezwoleniach, co implikować powinno szczególną dbałość organów administracji publicznej o to, aby strony nie poniosły szkody w związku z nieznajomością nowych przepisów i co pozwala racjonalnie wymagać od organów szczególnej pieczy i czuwania nad tym, aby strony takich wymuszonych ustawowo postępowań miały możliwość dostosowania się do nowych regulacji;
4) art. 64 § 2 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. poprzez bezpodstawne i przedwczesne pozostawienie wniosku skarżącego o zmianę posiadanego zezwolenia bez rozpoznania i tym samym zaniechanie przez organ załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, prowadzące do zajścia stanu bezczynności organu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy ze wskazaniem konieczności rozpoznania skargi w pełnym zakresie, wywiedzionym przez stronę, tj. w uwzględnieniem konieczności rozważenia kwestii właściwości organu – względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut A), stwierdzić trzeba, iż powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji, dokonawszy analizy relewantnych przepisów oraz akt administracyjnych, wyraźnie wskazał powody, dla których uznał, że wniosek skarżącego o zmianę posiadanej decyzji był dotknięty brakami formalnymi, które mimo prawidłowego wezwania nie zostały w terminie uzupełnione. Sąd I instancji wyjaśnił też, dlaczego uznał, że organ mimo to nie mógł zaniechać dalszych czynności jurysdykcyjnych – powinien podjąć czynności przewidziane w ustawie o szczególnych rozwiązaniach zmierzające do ewentualnego przywrócenia terminu. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22).
Skarżący kasacyjnie w treści omawianego zarzutu akcentuje "brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w części dotyczącej kwestii wyjaśnienia właściwości lub niewłaściwości organu". Wskazać w związku z tym wypada, że właściwość organu zasadniczo nie jest badana w sprawie ze skargi na bezczynność i tym samym wyrok zapadający w takiej sprawie tej właściwości – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – definitywnie nie przesądza; właściwość organu podlega badaniu w przypadku zaskarżenia aktu administracyjnego względnie przy rozstrzyganiu sporu o właściwość. Skarżący kasacyjnie złożył wniosek do Marszałka i ten organ podjął czynności przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r., wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji jest przede wszystkim "ocena, czy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało sformułowane w sposób prawidłowy w świetle wymagań określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy nowelizującej oraz czy Marszałek zasadnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania, a tym samym czy pozostawał w bezczynności w tym zakresie". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku taką ocenę zawiera, a dodatkowo odnosi się ono do implikacji wynikających z ustawy o szczególnych rozwiązaniach (na potrzebę uwzględnienia tych implikacji wskazywał z kolei wydany w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2025 r.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., powołanym na początku zarzutu B, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.
Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powołane w dalszej części zarzutu B, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie – w ogóle nie dotyczą one skargi na bezczynność, a zatem w założeniu nie mogły zostać przez Sąd I instancji naruszone. Z kolei przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi, a nie przepisami postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – i co do zasady nie mogą same przez się stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego. W treści zarzutu B skarżący kasacyjnie wskazuje, że naruszenie powołanych przepisów nastąpiło "poprzez brak uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego". Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu, a nie akt administracyjny – w szczególności za "zaskarżony akt administracyjny" nie może uchodzić pozostawienie wniosku bez rozpoznania; siłą rzeczy, nie podlega ono "uchyleniu" (zob. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13).
W rozwinięciu zarzutu B (punkty 1-4) powołane zostały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które – jak twierdzi skarżący kasacyjnie – zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ (art. 40 § 2, art. 64 § 2, art. 9 i art. 8 § 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 § 2 w zw. z art. 35 i 36). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie tyle z przyczyny wskazanej przez Sąd I instancji, ile z tej przyczyny, że wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi względnie nie nastąpiło skuteczne wezwanie o ich uzupełnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia odnośnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie doszło, a stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie sposób nie zauważyć, że zarzut był już przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 16 września 205 r., sygn. akt III OSK 256/25, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wniosek o zmianę zezwolenia złożył skarżący. Dokumentacja załączona do tego wniosku została sporządzona przez osoby trzecie, na zlecenie skarżącego. Nie oznacza to jednak, że organ miał jakiekolwiek podstawy do uznania tych osób za pełnomocników skarżącego, skoro wniosek o zmianę zezwolenia został złożony przez skarżącego, a z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że skarżący udzielał pełnomocnictwa autorom załączonej do wniosku dokumentacji". W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Ocena ta jest wiążąca i nie ma podstaw do jej kwestionowania.
Nie można również stwierdzić naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. tudzież naruszenia "art. 64 § 2 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a." Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że do wniosku nie dołączono postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej uzgadniającego operat przeciwpożarowy (a wyraźnie wymaga tego art. 14 ust. 2 pkt 6 ustawy nowelizującej), zaś sam operat przeciwpożarowy (jego kserokopia), o którym stanowi art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, wprawdzie stanowił załącznik do wniosku, ale nie był podpisany przez osoby sporządzające go ani jego zgodność z oryginałem nie została potwierdzona. Trafna jest też ocena Sądu I instancji, że organ zasadnie i prawidłowo skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków wniosku przynajmniej w zakresie pkt 2 i 3 pisma z dnia 21 stycznia 2021 r., tj. w zakresie dokumentów wskazanych w art. 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy nowelizującej – i że w tym zakresie wniosek nie został w terminie uzupełniony. Notabene, gdyby nawet przyjąć – jak argumentuje skarżący kasacyjnie – że brak podpisów na operacie przeciwpożarowym nie jest brakiem formalnym, to aktualny pozostaje brak postanowienia uzgadniającego, którego skarżący kasacyjnie bezspornie nie przedłożył (skarżący kasacyjnie przedłożył jedynie pismo, którym o uzgodnienie wystąpił). Nie sposób przy tym przyjąć, że to organ powinien ustalić, "czy postępowanie w tym przedmiocie przed Komendantem PSP w Grudziądzu zostało ukończone i jakim wynikiem się zakończyło".
Organ prawidłowo pouczył skarżącego kasacyjnie o skutkach nieusunięcia braków wniosku wskazanych w pkt 2 i 3 pisma z dnia 21 stycznia 2021 r. (rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie był obowiązany pouczać skarżącego kasacyjnie o potencjalnych pośrednich implikacjach nieusunięcia tych braków, w tym o implikacjach zawiązanych z ewentualną utratą mocy wiążącej posiadanego zezwolenia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.