III OSK 7473/21

III OSK 7473/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 271/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-08-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (powoływane dalej również jako "Kolegium", "organ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 12 sierpnia 2021r. sygn. akt II SA/Op 271/21, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. (powoływanej dalej również jako skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 26, z późn. zm. na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." - na wniosek Wojewody Opolskiego - stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], km 6, obręb J., o powierzchni 0,0821 ha (pkt 1); zobowiązującej Wojewodę Opolskiego do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, chyba że strony poprzez odrębne pisemne uzgodnienie ustalą inny sposób i termin wypłaty odszkodowania, i wskazującej, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 2); orzekającej o wypłacie odszkodowania przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną bądź w gotówce za pokwitowaniem osoby uprawnionej (pkt 3).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem regionalny dyrektor ochrony środowiska sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat, przy czym pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt (art. 28 ust. 5). Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera m.in. określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania (art. 28 ust. 10 pkt 4).
Kolegium zwróciło uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, zmienione rozporządzeniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., na które powołuje się Starosta, zgodnie z delegacją zawartą w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody określa dla obszaru Natura 2000: 1) tryb sporządzania projektu planu zadań ochronnych; 2) zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu zadań ochronnych; 3) tryb dokonywania zmian w planie zadań ochronnych. Przepisy tego rozporządzenia nie ustanawiają konkretnych działań, zachowań, nakazów czy zakazów powodujących ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie regulują mechanizm działania w procesie sporządzania projektu planu zadań ochronnych. Działania ochronne dla siedliska przyrodniczego znajdującego się na przedmiotowej działce określa załącznik nr [...] do zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, wydanego na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W związku ze zmianą rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. dokonał zmiany zarządzenia Nr [...] poprzez wprowadzenie podziału zadań ochronnych określonych w załączniku nr [...] na obligatoryjne i fakultatywne. Jako przedmiot ochrony wymienił siedliska przyrodnicze oznaczone kodem 6510, tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, wskazując, że odpowiedzialnymi za wykonanie działań obligatoryjnych są właściciele lub posiadacze obszaru. Do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] doszło w istocie w wyniku ustanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze zarządzenia obowiązkowych działań ochronnych. Zdaniem Kolegium Starosta P. nieprawidłowo uznał, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Wydając decyzję, Starosta orzekł wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) – powoływanej dalej również jako "P.o.ś.", co powoduje, że decyzja z dnia 29 maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 P.o.ś., bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Nadto nie było podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.) do zawierania w sentencji decyzji (pkt 2 i pkt 3) informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazywania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Informacje te wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego w art. 131 ust. 1 P.o.ś.. Wynikają one wprost z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego zastosowanie w sprawach tego typu na mocy odesłania z art. 133 P.o.ś. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, należało wyeliminować decyzję Starosty z obrotu prawnego, ponieważ jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Opisana decyzja Kolegium stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...] grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku) A.F. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2014 r. Wskazała, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. i ogłoszeniem zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z działki położonej w J. o numerze [...], której jest właścicielką, poprzez brak możliwości zabudowy tej działki. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz przytoczone w tym wyroku orzecznictwo i literaturę, zarzuciła, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] września 2014 r. w sposób rażący narusza normy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 129 i n. P.o.ś., pozbawiając ją możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w postaci utraty wartości nieruchomości powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2014 r., nr [...].
Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z brzmieniem niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ale zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność.
Kolegium przypomniało, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] września 2014 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 P.o.ś. W decyzji tej stwierdzono, że Starosta P., w sposób nieznajdujący oparcia w jednoznacznym brzmieniu art. 134 pkt 2 P.o.ś., ustalił przedmiotowe odszkodowanie, zobowiązując przy tym Wojewodę Opolskiego do jego wypłaty, mimo że z treści ww. przepisu i okoliczności sprawy nie wynika, aby były podstawy do obarczania wspomnianego organu tym obowiązkiem. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem obowiązanymi do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości są: reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa - jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. W niniejszej sprawie natomiast, jak wskazało Kolegium w przedmiotowej decyzji, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 667), a nie w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. W tym zakresie Kolegium oparło się na jednoznacznej wykładni językowej art. 134 pkt 2 P.o.ś., wedle której norma ta nie obejmuje sytuacji, gdy omawiane ograniczenie wynika z zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z ugruntowanym i jednolitym stanowiskiem judykatury w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego treść nadaje się do stosowania w bezpośrednim rozumieniu. Tym samym rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy wykładać jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tego rodzaju niezgodności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Między innymi tym właśnie różni się postępowanie prowadzone w trybie zwykłym od nieważnościowego (nadzwyczajnego), że o ile w postępowaniu zwykłym stanowisko organu zaprezentowane w danej decyzji, przyjmujące jedną z interpretacji omawianego przepisu (np. językową), może podlegać w toku instancji korekcie (stosując w postępowaniu odwoławczym inną interpretację przepisu, np. funkcjonalną czy systemową), to w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odwoływanie się do innych - poza językową - wykładni jest niedopuszczalne. W kontekście powyższego Kolegium uznało, że wydanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), ponieważ treść decyzji nie pozostaje w oczywistej (niewymagającej odwoływania się do różnych metod wykładni) sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy Kolegium oparło się na bezpośrednim brzmieniu przepisu, nawet wówczas, gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16, dokonało innej - sprzecznej z wynikami wykładni językowej - interpretacji przepisów. Organ zauważył, że ww. wyroki zapadły już po wydaniu aktualnie kwestionowanej decyzji, a w obrocie prawnym brak było wcześniej orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentującego podobną, złożoną wykładnię funkcjonalną i systemową art. 134 ustawy. W tej sytuacji uznanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. za rażąco naruszającą prawo byłoby niedopuszczalne. Organ nie stwierdził jednocześnie wystąpienia żadnej z pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Informacyjnie podał, że niezależnie od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym.
Na powyższą decyzję A.F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. przez błędne ustalenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, oraz poprzez ustalenie, że zastosowanie wykładni językowej nie daje podstawy do przyjęcia, iż decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także przez całkowite pominięcie i niezastosowanie zasady legalizmu oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z tym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach uzasadnienia skargi skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] września 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, które należy uznać za rażące, albowiem pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z obowiązującym przepisem. Dowodziła, że w rozważanym przypadku nie zachodzi konieczność stosowania różnego rodzaju wykładni, a jedynie prostego zastosowania przepisu przy uwzględnieniu wykładni literalnej, co wyjaśniły Sądy w przywołanych we wniosku orzeczeniach, w których wskazano wyraźnie, jak należy wykładać przepisy w sposób prawidłowy. Ponadto skarżąca zauważyła, że przy ustalaniu, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji trzeba dokonać oceny decyzji również pod kątem naruszenia praworządności obowiązującej w demokratycznym i praworządnym państwie. Takiej oceny SKO nie dokonało. Zdaniem skarżącej organ powinien również przy rozpatrywaniu sprawy wziąć pod uwagę treść art. 6 i art. 8 K.p.a. i wynikające z nich zasady ogólne, które zostały naruszone, ponieważ doszło do sytuacji, w której osoby znajdujące się w identycznej sytuacji uzyskały całkowicie odmienne rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 271/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).
Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy.
WSA wskazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznał, że Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2014 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska.
Wobec charakteru stwierdzonych przez Kolegium naruszeń Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 7 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a. WSA podkreślił, że również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18). Wskazał, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odniesieniu do omówionych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które stosownie do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie służy bowiem przekonaniu strony postępowania, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych przez strony postępowania. W przekonaniu Sądu I instancji w badanej sprawie Kolegium niewątpliwie naruszyło wskazane przepisy. Nie sprostało bowiem określonym w nich obowiązkom na skutek nierozpoznania sprawy w jej całokształcie.
WSA przypomniał, że zarządzeniem Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, w brzmieniu nadanym przez § 1 zarządzenia Nr 29/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniającego zarządzenie Nr 14/12 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 1559), w zakresie załącznika nr 5, będącym aktem prawa miejscowego, wprowadzono ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącej. W tych okolicznościach Starosta P. uznał, że zachodzi podstawa prawna do ustalenia na rzecz skarżącej, na podstawie art. 131 ust. 1 P.o.ś., odszkodowania z tego tytułu i takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Tymczasem, stwierdzając nieważność decyzji Starosty w całości, Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2014 r. uznało, że wystąpiły przesłanki nieważnościowe tylko co do pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. WSA zauważył, że zdaniem Kolegium decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ponieważ Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 P.o.ś. i nieprawidłowo przyjął, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Poza tym Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw prawnych do określenia w pkt 2 i pkt 3 sentencji decyzji informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast, czy wystąpiła wada kwalifikowana, obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty również w zakresie pkt 1, w którym ustalono na rzecz skarżącej wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] września 2014 r. brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do ewentualnej wadliwości zastosowania przez Starostę P. art. 131 ust. 1 P.o.ś., a mimo to Kolegium stwierdziło nieważność badanej decyzji w całości, a to spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia co do ustalenia wysokości odszkodowania.
WSA wskazał jednocześnie, że z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia [...] września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 P.o.ś. Brak również wypowiedzi Kolegium odnośnie do prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania co do terminu wypłaty i sposobu oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. Zdaniem Sądu obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia [...] września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. Natomiast jedyna kwestia, która została omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczy określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 P.o.ś. - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 P.o.ś. określa tylko właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do ustalenia odszkodowania. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 P.o.ś. wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium pominęło natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 651/20; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16). W ocenie Sądu I instancji decyzja z dnia [...] września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P. w zakresie pkt [...], w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 P.o.ś., podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Wobec zatem braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji zabrakło całościowej oceny decyzji Kolegium z dnia [...] września 2014 r., a wypowiedź organu ograniczyła się tylko do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z pominięciem prawa skarżącej do przyznania odszkodowania. Nie wiadomo zatem, czy według Kolegium w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 P.o.ś. oraz czy ustalenia z pkt [...] i pkt [...] decyzji Starosty P. zostały określone bez podstawy prawnej. Sąd I instancji zaznaczył, że NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2481/16 jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 P.o.ś. i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 P.o.ś.
Sąd I instancji uznał, że brak merytorycznego stanowiska Kolegium w omówionym wyżej zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. WSA podkreślił, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji Kolegium nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia [...] września 2014 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii ewentualnego wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z ustaleniem odszkodowania na rzecz skarżącej oraz wydania decyzji Starosty bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń zawartych w jej pkt [...] i pkt [...], obejmujących informacje co do sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.
Od powyższego wyroku Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, wywiodło skargę kasacyjną zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję wydaną również w tym trybie, organ jest zobowiązany do ponownej weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym jest wyłącznie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym (a nie sama decyzja pierwotna);
2. naruszenie prawa materialnego, tj. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 1 i art, 134 pkt 2 P.o.ś., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) rozstrzygnięcie wydane na podstawie ww. przepisów P.o.ś. może dotyczyć przyznania odszkodowania (na podstawie art. 131 ust. 1 P.o.ś.), bez jednoczesnego określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty (na podstawie art. 134 pkt 2 P.o.ś.), podczas gdy bezsporne i nie budzące wątpliwości jest, że obie ww. kwestie powinny zostać rozstrzygnięte w jednej decyzji, zawierającej wszystkie elementy istotne stosunku prawnego (nie tylko wysokość odszkodowania, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty), a w konsekwencji niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie jedynie w części;
b) stwierdzenie braku oczywistości naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania braku rażącego naruszenia prawa, ale wymaga dalszej oceny zarzucanego naruszenia pod kątem charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia, podczas gdy ww. trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa mają charakter kumulatywny (muszą wystąpić łącznie, aby stwierdzić nieważność decyzji), w związku z czym ustalenie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z oczywistym naruszeniem prawa czyni bezprzedmiotowym (zbędnym) badanie charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia;
3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uwzględniając argumentację przedstawioną do trzech poprzednich zarzutów, należy przyjąć, że w zaskarżonej decyzji została przedstawiona wyczerpująca ocena przedmiotowej sprawy, wyjaśniająca w sposób zgodny z ww. normami powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] września 2014 r.
Wobec podniesionych zarzutów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesione zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.F. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium podniosło zarzuty powołując się na obie z ww. podstaw prawnych.
Organ zarzuca Sądowi I instancji m.in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzutu jest częściowo trafny. Podkreślić bowiem trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w jednym ze szczególnych trybów postępowania tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt I OSK 1540/17). W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2734/16). Chybione zatem było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 8 § 1 , art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe uchybienie jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że uzasadnienie decyzji Kolegium jest niepełne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu, a nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty skarżącej. Tym samym konkluzje WSA, odnośnie do uzasadnienia decyzji oraz przedstawionej w niej oceny prawnej, należało uznać za trafne.
Podkreślić przy tym należy, że badanie ważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej o stwierdzeniu nieważności decyzji ma specyficzny charakter. Ocenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, podlega bowiem m.in. prawidłowość zastosowania przez organ w wydanej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wymaga to rozważenia, kiedy dochodzi do rażącego naruszenia prawa przy zastosowaniu przez organ wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter tej instytucji przemawia za uznaniem, iż naruszenie prawa o charakterze rażącym zachodzi w przypadku, gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, decyzja ta nie naruszała bowiem prawa w sposób rażący (a odmienna ocena narusza prawo w sposób rażący) bądź decyzja, wbrew stanowisku organu, posiadała podstawę prawną. Proces wyjaśniania okoliczności w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się zatem do oceny podstawy prawnej oraz argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] września 2014 r. w kontekście wszystkich postanowień decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r.
Wobec powyższego chybiony jest zarzut organu jakoby Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję wydaną również w tym trybie, organ jest zobowiązany do ponownej weryfikacji decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Sąd I instancji stwierdzenia takiego nie zawarł. Zwrócił jedynie uwagę, że obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia [...] września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r.
Nadto w ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 P.o.ś. przez ich błędną wykładnię. Przypomnieć należy, że art. 131 ust. 1 P.o.ś. stanowił, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Z kolei według art. 134 pkt 2 P.o.ś., obowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa – jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6578/21, w którym rozważano problematykę zbieżną z tą zaistniałą w rozpoznawanej sprawie, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest tzw. klauzulą generalną, czyli pojęciem, które wymaga ustalenia desygnatu w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Rozważenie ad casu, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga oceny konsekwencji prawnych, jakie owo naruszenie z różnych perspektyw wywołuje. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, to muszą to być wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia, jako rażącego, w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11, LEX nr 1341521). Przyjmuje się także, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter, nie powinny przesądzać o uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, Lex nr 199041). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest więc ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07).
Przenosząc przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyznać należy rację Sądowi I instancji, że decyzja z dnia [...] września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P., w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżącej. W orzecznictwie, w analogicznej sprawie, odwołując się do wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela.
Współcześnie w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). W sprawie chodziło o zrealizowanie uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. Jak trafnie spostrzeżono we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, w tradycji kontynentalnej prawa od dawna przyjmuje się założenie, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej sąd (organ) powinien być "sługą słuszności" (pojęcie zaczerpnięte z: K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2008, s. 60 i n.). W świetle przedstawionych rozważań, ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w oparciu o normy, zasady i wartości systemu prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty P.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.