Pełny tekst orzeczenia III OSK 743/26

III OSK 743/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 675/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2026-01-13
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego K.P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Go 675/25 o odrzuceniu skargi małoletniego K.P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. nr XIV/103/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 13 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Go 675/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniego K.P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. nr XIV/103/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...], odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącemu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Rada Powiatu [...], działając na podstawie m.in. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.p.") oraz art. 237 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), w dniu 29 września 2025 r. podjęła uchwałę nr XIV/103/2025, w której uznała za bezzasadną wniesioną przez H.P. skargę na działanie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...], polegające na odmowie prawa do indywidualnego nauczania dziecka – małoletniego K.P.
Następnie H.P., jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K.P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi.
Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Powołał treść art. 3 § 1, § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") oraz wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. nr XIV/103/2025, w której – na podstawie art. 237 i art. 238 k.p.a. – za bezzasadną uznano skargę H.P. dotyczącą działania Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta wskutek złożenia przez H.P. skargi na działanie Dyrektora w/w jednostki w trybie art. 227 k.p.a. Uchwała ta rozstrzygnęła zatem skargę rozpoznawaną w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a. (skargi i wnioski), tj. tzw. skargę powszechną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest tymczasem stanowisko, że w sprawach dotyczących trybu skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a., nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie skargowe uregulowane we wspomnianych przepisach stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane konstytucyjnie każdemu prawo składania petycji, skarg i wniosków (art. 63 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie z art. 227 i następnych k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności, określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie w tym trybie nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Skoro więc zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. jest w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII k.p.a., to skarga na tę uchwałę podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną (mylnie nazwaną zażaleniem) od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł małoletni K.P. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego H.P. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił naruszenie:
1) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającemu kontroli sądu administracyjnego;
2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprze bezzasadne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, mimo że zaskarżona uchwała dotyczyła indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, odnoszącej się bezpośrednio do praw małoletniego;
3) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nadmiernie formalistyczne ograniczenie prawa do sądu i odmowę merytorycznej kontroli działania organu władzy publicznej;
4) art. 70 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.), poprzez pominięcie, że sprawa dotyczy realizacji konstytucyjnego prawa dziecka do nauki i dostosowania procesu edukacyjnego do jego potrzeb.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2026 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. nr XIV/103/2025 nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że w/w uchwała została podjęta na skutek rozpatrzenia skargi [...] na działanie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...], polegające na odmowie prawa do indywidualnego nauczania dziecka – małoletniego K.P. Skarga ta została złożona w trybie postępowania skargowego z działu VIII k.p.a., tj. na podstawie art. 227 i następnych k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA z dnia: 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określony w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Skarga z art. 227 k.p.a. jest zatem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. "powszechnych" (obywatelskich), o których mowa w art. 227 k.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji RP prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych.
W niniejszej sprawie, ze względu na to, że organem właściwym do rozpoznania skargi był organ stanowiący powiatu, to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to – jak już wyżej wskazano – nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Niekonkurencyjność postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania skargowo-wnioskowego powoduje, że nie jest zasadne kwalifikowanie skarg na działania organu samorządu terytorialnego jako skarg na działanie w formie uchwały lub zarządzenia podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2277/25 i powołane tam orzecznictwo).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie wpływa na sytuację prawnomaterialną skarżącego kasacyjnie, bowiem nie ogranicza i nie pozbawia go uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na niego jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z istoty skargi na działalność organu wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. wynika, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie rozpatrzenia takiej skargi nie może naruszyć indywidualnego interesu prawnego, bowiem skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego.
W konsekwencji uznać należy, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tym samym Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę małoletniego K.P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego H.P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 29 września 2025 r. nr XIV/103/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...]. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem nieuzasadnione, zaś powołane przepisy Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania. W przedstawionych okolicznościach nie może też być mowy o ograniczeniu skarżącemu kasacyjnie prawa do sądu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.