III OSK 706/25

III OSK 706/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 276/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 276/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 276/24, po rozpoznaniu sprawy skargi J.J., zobowiązał Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania punktów: 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku J.J. z dnia 7 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 7 lutego 2024 r. J.J. wystąpił do Rzecznika Praw Pacjenta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. ile kosztuje kampania w mediach społecznościowych "Wymagaj jakości"?
2. w związku z tą kampanią i porównaniem jakości w ochronie zdrowia do jakości w branży hotelarsko-gastronomicznej, czy Rzecznik Praw Pacjenta ma jakiekolwiek doświadczenie w branży hotelarsko-gastronomicznej, a zwłaszcza w przedmiocie jakości;
3. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta kiedykolwiek organizowało szkolenia wyjazdowe dla swoich pracowników w hotelach - jeżeli tak to ile kosztowały i w "ilu gwiazdkowych" hotelach były organizowane;
4. czy Rzecznik Praw Pacjenta uczestniczy w wyjazdowych szkoleniach lub konferencjach, a jak tak, to w "ilu gwiazdkowych" hotelach kwaterował - chodzi o jakość hoteli i cenę za nocleg;
5. porównanie kosztu osobodnia pobytu w hotelu dobrej jakości z dobrym wyżywieniem do środków jakie przekazuje NFZ za osobodzień w np.: Oddziale Detoksykacyjnym Leczenia Uzależnień, Oddziale Medycyny Paliatywnej, Oddziale Rehabilitacji Ogólnoustrojowej, Oddziale Intensywnej Terapii i Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym; czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta może ten koszt zestawić i porównać jakość finansowania w ochronie zdrowia z jakością w branży hotelarsko-gastronomicznej - na filmie promującym w YouTubie nie ma takiego zestawienia;
6. Rzecznik Praw Pacjenta i Dyrektor Generalny Biura Rzecznika Praw Pacjenta tytułuje się między innymi MBA - czy studia MBA zostały opłacone ze środków prywatnych czy publicznych, a jeżeli tak to, ile kosztowały;
7. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta finansuje koszty studiów podyplomowych i szkoleń dla pracowników?
8. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta finansuje abonamenty medyczne - pakiety medyczne dla pracowników - jeżeli tak to w jakiej kwocie i co obejmuje zakres takiego abonamentu, jaka firma jest dostawcą?
9. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta oferuje bezpłatnie lub z częściową odpłatnością karty typu multisport lub podobne?
10. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta zapewnia pracownikom możliwość pracy w domu – tzw. telepraca?
W odpowiedzi na wniosek, Rzecznik pismem z dnia 29 lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek o udostępnienie informacji stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
W tych okolicznościach wnioskodawca w dniu 22 kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w rozpoznaniu jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik wniósł o jej oddalenie.
Z uwagi na fakt, że w skardze z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał, że zaskarża bezczynność organu w zakresie trzech wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r., z dnia 7 lutego 2024 r. oraz z dnia 11 lutego 2024 r. Z tego też względu, Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia 11 maja 2024 r., działając na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., rozdzielił złożoną skargę. I tak, sprawa dotycząca wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 275/24; sprawa dotycząca wniosku z dnia 7 lutego 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 276/24, a sprawa dotycząca wniosku z dnia 11 lutego 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 277/24.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była jedynie bezczynność organu w zakresie wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2024 r.
Następnie WSA w Warszawie zauważył, że punkty 2 i 5 wniosku z dnia 7 lutego 2024 r. nie dotyczyły informacji publicznej. Nie można bowiem domagać się od organu by dokonywał, w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, próby wyjaśnienia wnioskodawcy pewnego fragmentu rzeczywistości lub jego oceny. W związku z tym, organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w tej części. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie, a skarga w tej części podlegała oddaleniu.
Natomiast, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej, zawarte w punktach 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku z dnia 7 lutego 2024 r. Analiza treści tych pytań wskazuje, że dotyczą one działalności Rzecznika Praw Pacjenta jako podmiotu publicznego, wydatkowanych środków publicznych, warunków zatrudnienia oraz organizowanych szkoleń. Tego rodzaju informacje mieszczą się w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), w którym wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e u.d.i.p.); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.).
W konsekwencji powyższego wniosek skarżącego w zakresie tych punktów winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p.
Jednocześnie, odnosząc się do pisma organu z dnia 29 lutego 2024 r., w którym Rzecznik podniósł, że żądanie strony stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, WSA w Warszawie wyjaśnił, że z konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, jednakże odmowa tej ochrony powinna nastąpić przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić zatem jedynie w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowana przez organ w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. odpowiedź nie stanowi zatem prawidłowej realizacji obowiązków organu wynikających z przepisów u.d.i.p. Ewentualne stwierdzenie, że skarżący nadużył prawa do uzyskania informacji publicznej winno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez organ decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. W konsekwencji, WSA w Warszawie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku z dnia 7 lutego 2024 r.
Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność Rzecznika nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie zlekceważył prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, gdyż pismem z dnia 29 lutego 2024 r., odpowiedział na wniosek, jednak udzielona odpowiedź nie czyniła zadość obowiązkom organu wynikającym z przepisów u.d.i.p., a wynikała z mylnej wykładni przepisów u.d.i.p. Z tych względów Sąd przyjął, że bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Pacjenta, zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1, 2 oraz 4 sentencji i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania punktów: 10, 11, 12, 13, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ nie dopuścił się tzw. "milczenia", lecz poinformował skarżącego o tym, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, z uwagi na charakter oraz ilość wniosków składanych, tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej;
2. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, jednocześnie w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu wniosku i wskazano, że nadużył on swojego prawa, a w konsekwencji organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów prawa;
3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że brak realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy nadużywa on swojego prawa, musi być stwierdzony w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, w sytuacji kiedy nadużycie tego prawa nie zasługuje na ochronę prawną, a w konsekwencji organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, gdyż nie mamy tutaj do czynienia z odmową udostępnienia informacji, a wystarczające było poinformowanie skarżącego w piśmie o takim nadużyciu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący złożył pięć wniosków w ciągu jednego dnia (21 stycznia 2024 r.). Natomiast w okresie od 21 stycznia do 11 lutego 2024 r. do Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło przeszło dziesięć wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wysyłał wnioski za pośrednictwem ePAUP, a następnie drogą mailową. W dniu 21 stycznia 2024 r. zadał 35 pytań dotyczących wielu różnych kwestii, m.in. wykształcenia i zakresu obowiązków Pani B.O. (referent postępowania dotyczącego Pacjenta D.G.), statystyk dotyczących prowadzonych przez Rzecznika postępowań, czy certyfikatów jakości wydawanych organowi. Kierowanie do Rzecznika tak wielu pism (w tym w ciągu jednego dnia) miało na celu utrudnienie funkcjonowania organu. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie nadużył swojego prawa do informacji publicznej. Nadużycie to polegało na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu. W ocenie organu, wystarczającą formą udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy, iż nadużył on swojego prawa do dostępu do informacji publicznej, jest forma zwykłego pisma. Skoro nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej nie może korzystać z ochrony prawnej, niezasadne, w ocenie organu, jest przyznanie wnioskodawcy uprawnień gwarancyjnych w postaci kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej), bowiem odnoszą się one do wniosku, który nie stanowił przedmiotu rozważań Sądu pierwszej instancji. WSA w Warszawie w niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 276/24, zobowiązał bowiem Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania punktów: 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 wniosku z dnia 7 lutego 2024 r. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ w złożonej skardze kasacyjnej odwołał się do wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2024 r. Z tych też względów podniesione zarzuty należało uznać za bezskuteczne.
Zamierzonego skutku nie mógł ponadto odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy nadużywa on swojego prawa, musi być stwierdzony w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, podczas gdy wystarczające było poinformowanie skarżącego pismem o takim nadużyciu.
Na tle omawianego zarzutu należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, na tle wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, z 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22 i z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe niezaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organu, który z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej wygenerował zwykłe pismo odmawiające udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zasadnym jest w tym miejscu podkreślenie, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego miało miejsce w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.