III OSK 6980/21

III OSK 6980/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Łd 224/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4 w zw. z art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 83c ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b. w zw. z § 2 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 224/20 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. Spółki z o.o. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 2.476 zł (dwa tysiące czterysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (powoływanego dalej jako "SKO w Ł.", "Kolegium") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 224/20, którym uchylono decyzję SKO w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz zasądzono od Kolegium na rzecz strony skarżącej B. Spółki z o.o. w P. zwrot częściowych kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. B. Spółka z o.o. w P. wystąpiła o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], które to drzewa kolidują z projektowaną zabudową jednorodzinną, realizowaną w oparciu o udzielone spółce pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2019 r. W treści złożonego wniosku spółka deklarowała dokonanie nasadzeń zastępczych w ilości 34 sztuk drzew oraz krzewów na powierzchni 3 m2, zgodnie z załączonym do wniosku projektem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta Ł., powołując się na art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1 w zw. z art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1 i 5, art. 84 ust. 1-2, art. 85 ust. 1, 2, 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244, 2340 ze zm. dalej jako u.o.p.), § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330, dalej jako rozporządzenie z 2017 r.) orzekł o:
- zezwoleniu spółce na usunięcie 14 sztuk drzew, znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. P. w Ł. (działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...]),
- naliczeniu opłaty za usunięcie 12 sztuk drzew w łącznej kwocie 45.030 zł;
- ustaleniu końcowego i nieprzekraczalnego terminu realizacji zezwolenia do dnia 30 listopada 2020 r.;
- odstąpieniu na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. od naliczenia opłaty za usunięcie 2 sztuk drzew (o numerach inwentaryzacyjnych: 52, 53) z uwagi na brak podstawy prawnej do jej naliczenia.
Odnośnie naliczonej opłaty organ I instancji wskazał, iż została ona ustalona na podstawie rozporządzenia z 2017 r. i stanowi ona sumę opłat obliczonych na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] października 2019 r., w trakcie oględzin na miejscu, pomiarów obwodów przewidzianych do wycinki pni drzew na wysokości 130 cm od gruntu. Przy czym z uwagi na stwierdzone obumarcie 2 drzew oznaczonych nr inwentaryzacyjnymi 52 i 53 (sosna zwyczajna), drzewa te nie zostały uwzględnione podczas naliczania przedmiotowej opłaty.
Natomiast, co do deklarowanego przez spółkę dokonania nasadzeń zastępczych organ I instancji wskazał, iż usunięcie 12 wieloletnich drzew, których stan zdrowotny nie wzbudza jakichkolwiek zastrzeżeń niewątpliwie wywoła straty w środowisku przyrodniczym. Jednakże z uwagi na słuszny interes ekonomiczny strony zasadnym było przychylenie się do wniosku inwestora. Proponowane przez spółkę dokonanie nasadzeń zastępczych w postaci 43 młodych drzew nie pozwoli jednak zdaniem organu na szybką rekompensatę ubytku w środowisku naturalnym, co potwierdza choćby średnia roczna ilość produkowanego tlenu przez jedno średniej wielkości drzewo. Z uwagi na powyższe organ I instancji udzielił zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew w zamian za naliczoną opłatę, której zasadniczą funkcją jest zapewnienie środków finansowych mających rekompensować zmiany w środowisku, powstałe na skutek działania podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia.
Organ I instancji wskazał także, iż na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty za usunięcie drzew na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., gdyż obszar na którym zlokalizowane są drzewa przewidziane do usunięcia był terenem użytkowanym, a znajdująca się na nim roślinność stanowiła zieleń towarzyszącą.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia w części w jakiej dotyczy ono naliczenia opłaty za wycięcie 12 drzew skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:
- art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez jego niezasadne niezastosowanie i nałożenie na stronę opłaty za usunięcie drzew, mimo spełnienia warunków do jej nienaliczania;
- art. 83c ust. 3 przez naliczenie opłaty za usunięcie 12 drzew pomimo, że strona przedstawiła warunki dokonania nasadzeń zastępczych w postaci 34 drzew.
Z uwagi na powyższe spółka wnosiła o uchylenie pkt 2 kwestionowanej decyzji; względnie o jego zmianę przez odstąpienie od naliczania opłaty za usunięcie 12 drzew; względnie o zmianę nałożonego obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 45.030 zł na obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych.
Odnośnie pierwszego z zarzutów spółka wskazała, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają dyspozycję art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., zgodnie z którym nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekracza: a) 120 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 80 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; - w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze, zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie spółki z zawartego w decyzji zestawienia przeprowadzonych pomiarów obwodu pni drzew wynika, iż tylko jedno drzewo - dąb szypułkowy (oznaczony na mapie nr ewidencyjnym 18) posiada obwód powyżej 120 centymetrów. W pozostałych przypadkach obwody są każdorazowo mniejsze niż 80 centymetrów. Przeznaczenie omawianego terenu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2019 r. inwestycja obejmuję zabudowę jednorodzinną. Nie stoi to w kolizji z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, opisanym jako teren mieszkaniowy "B". Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu, jakoby drzewa, objęte wnioskiem o zezwolenie na usunięcie, nie miały charakteru tymczasowego. O tymczasowości przesadza fakt posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa po zakwalifikowaniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Wobec tego znaczenie normatywne ma przeznaczenie nieruchomości w planie w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie. Tym samym w ocenie spółki kluczową kwestią, w przedmiocie ustalenia, czy spełnione są przesłanki odstąpienia od naliczania opłaty, jest okoliczność, czy drzewa objęte wnioskiem zostały posadzone już po ustaleniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia dla działek [...] i [...] w obrębie [...]. W tym zakresie organ I instancji powołuje się co prawda na wiek drzew, jako przesłankę do uznania, że nie są to samosiewy, jednakże w żaden sposób nie dokonuje analizy, jak czas posadzenia drzew objętych wnioskiem znajduje doniesienie do uchwalenia miejscowego planu dla przedmiotowego obszaru.
Natomiast odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów skarżąca podniosła, że w trosce o aspekt ochrony przyrody rozumianej jako ochrona zieleni w miastach przedstawiła odpowiednią alternatywę dla drzew objętych wnioskiem i zaproponowała serię nasadzeń zastępczych obejmujących nowe 34 drzewa w miejsce usuniętych 14. Propozycja ta stanowiła wypełnienie postulatów wynikających z ustawy o ochronie przyrody i pozwalała na uzupełnienie stanu zieleni na tym obszarze, a w przyszłości zapewni produkcję tlenu na skalę znacznie wyższą, niż aktualna. W tym zakresie zdaniem spółki, stanowisko organu pozostaje wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony wskazuje on na szkody ekosystemu jakie spowoduje usunięcie przedmiotowych drzew, a z drugiej nie uwzględnia deklaracji strony, co do uzupełnienia tego ubytku poprzez dokonanie nasadzeń nowych 34 drzew, co w ocenie skarżącej stanowiłoby realizacje postulatu ochrony przyrody i odbudowy drzewostanu.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83d, art. 84 ust. 1-3, art. 85 ust. 1, ust. 2, ust. 4b, art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.; § 1 rozporządzenia z 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. Spółka z o.o. w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2019 r.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z treści wniesionego odwołania skarżąca spółka kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji w części w jakiej nakłada ono na stronę obowiązek uiszczenia naliczonej opłaty za usunięcie 12 drzew. Zarzut ten, w ocenie organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na cel i sens prowadzonego postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze.
Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 83c ust. 3 u.o.p. Kolegium wskazało, iż zgodnie z przywołanym przepisem wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Brzmienie tego przepisu daje organowi swobodę, co oznacza, że organ może, ale nie musi uzależnić wydania zezwolenia na wycięcie drzew od ich przesadzenia lub zastąpienia ich innymi drzewami, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "może być uzależnione". Zatem to organ administracji biorąc pod uwagę słuszny interes obywatela oraz interes społeczny rozstrzyga tę kwestię. Rozstrzygając na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Kolegium nie ma najmniejszej wątpliwości, że wycięcie 14 starych drzew i zastąpienie ich 34 nowymi sadzonkami nawet o konkretnych parametrach spowoduje ubytek w środowisku przyrodniczym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, co nastąpiło decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Tym samym brak jest możliwości, aby przeznaczone do usunięcia drzewa, na wysokości 130 cm osiągnęły ustalone w trakcie oględzin obwody pni, w ciągu roku od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy do daty złożenia wniosku. Co więcej, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że teren na którym realizowana jest inwestycja był uprzednio użytkowany, a tym samym nie można mówić o przywróceniu gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Spółka z o.o. w P. ponowiła dotychczas podnoszone zarzuty w zakresie naruszenia :
- art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez jego niezasadne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłaty za usunięcie drzew, mimo spełnienia warunków ustawowych do nienaliczenia tej opłaty;
- art. 83c ust. 3 u.o.p. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zaproponowanych przez stronę warunków nasadzeń zastępczych w postaci 34 sztuk drzew i zaaprobowanie nałożenia na stronę opłaty za usunięcie 12 drzew.
Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka ponowiła dotychczas prezentowaną argumentację, wskazując dodatkowo na niewystarczające odniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii zasadności nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, zamiast uwzględnienia jej deklaracji, co do dokonania nasadzeń zastępczych. W tym zakresie zdaniem skarżącej organ odwoławczy ograniczył się tylko do zaakceptowania stanowiska organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 224/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 3.151 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią sporu jaki pojawił się w niniejszej sprawie pomiędzy stronami jest zasadność nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie 12 drzew, zgodnie z udzielonym zezwoleniem, w sytuacji, gdy zdaniem strony skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym: po pierwsze wystąpiły przesłanki do odstąpienia od naliczenia tej opłaty wymienione w art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p.; a po drugie skarżąca wnosząc o udzielenie przedmiotowego zezwolenia zadeklarowała dokonanie nasadzeń zastępczych, co w myśl art. 83c ust. 3 u.o.p. uzasadniało, po spełnieniu określonych warunków odstąpienie od nałożenia na spółkę przedmiotowej opłaty.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków (art. 83a ust. 1 u.o.p). Zgodnie z art. 83c ust. 1 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu (art. 83c ust. 3 u.o.p.). Natomiast, jak wynika z art. 83c ust. 4 u.o.p. organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (art. 84 ust. 2 u.o.p.). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Sposób ustalenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu reguluje przepis art. 85 ust. 1-4 u.o.p. z uwzględnieniem stawek określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw środowiska, wydawanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 4b powołanego przepisu. Stosownie zaś do art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekracza: a) 120 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 80 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;
- w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze, zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z brzmienia powyżej przywołanych przepisów wynika zatem, że co do zasady usunięcie drzewa lub krzewu podlega opłacie. Jednocześnie organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może uzależnić wydanie tego zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych, biorąc pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych, jak również cechy usuwanego drzewa lub krzewu takie jak: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Przy czym, uzależniając wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od dokonania nasadzeń zastępczych organ właściwy do wydania zezwolenia nadal jest zobowiązany do ustalenia należnej opłaty, z tym tylko zastrzeżeniem, że obowiązek uiszczenia opłaty zostaje odroczony na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych. Po upływie tego okresu, w zależności od zachowania żywotności nowo posadzonych drzew lub krzewów, stronie ubiegającej się o wydanie pozwolenia przysługuje prawo wystawienia z wnioskiem o umorzenie naliczonej opłaty, co wynika z art. 84 ust. 4-5 u.o.p.
Powołując powyższe przepisy, Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 83c ust. 3 u.o.p. W ocenie Sądu I instancji użyte w powołanym wyżej przepisie sformułowanie "może być uzależnione" przesądza w sposób jednoznaczny o tym, że kwestia nałożenia na podmiot wnioskujący o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie powyższego obowiązku przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny. Nie jest jednak dopuszczalna również taka interpretacja analizowanego, która zakładałaby, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, dysponuje pełną swobodą co do orzeczenia o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Taka interpretacja pomijałaby bowiem całkowicie główny cel ochrony przyrody i środowiska, w tym zasad zrównoważonego rozwoju i kompensacji przyrodniczej, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) - dalej: p.o.ś. Sąd I instancji wyjaśnił, że kompensacja przyrodnicza, w świetle art. 3 pkt 8 p.o.ś. to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Z kolei poprzez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 p.o.ś.). Nie sposób pominąć, że również ustawa o ochronie przyrody definiuje, na czym polega ta ochrona oraz jakie są jej cele. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.p. ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w zakresie: krajobrazu, zieleni w miastach i wsi oraz zadrzewień (pkt 7-9). Wskazując z kolei na cele tej ochrony, art. 2 ust. 2 ustawy wymienia, m.in.: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody.
W ocenie Sądu I instancji przepis art. 83c ust. 3 u.o.p. należy interpretować i stosować w ten sposób, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzewa (drzew) orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, iż podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji.
W tym zakresie zdaniem Sądu I instancji, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, "że nie ma najmniejszej wątpliwości, że wycięcie 14 starych drzew i zastąpienie ich 34 nowymi sadzonkami nawet o konkretnych parametrach spowoduje ubytek w środowisku przyrodniczym. Do stwierdzenie powyższego faktu nie potrzebna jest wiedza fachowa a zwykłe doświadczenie życiowe. Kolegium w tym zakresie w pełni zgadza się z treścią uzasadnienia decyzji organu l instancji". Tak sformułowane uzasadnienie decyzji, co do zasadności odstąpienia od nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, jako warunku udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew, nie spełniło w ocenie Sądu I instancji wyżej wskazanych wymogów, czego skutkiem było naruszenie przepisu art. 83c ust. 3 u.o.p.
Co więcej, zdaniem Sądu I instancji tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało także wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., jak również nie pozwalało przyjąć, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów.
Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał natomiast zarzut skargi, co do naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Przepis ten zwalnia z obowiązku ponoszenia opłat, jeżeli obwód drzew nie przekracza wymiarów w nim określonych, a usunięcie drzew jest spowodowane dążeniem do przywrócenia sposobu zagospodarowania nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji określającej warunki zabudowy. Inaczej mówiąc regulacja art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. dotyczy kwestii opłat za usunięcie drzew posadzonych tymczasowo lub wyrosłych z samosiewu. Przy czym o tymczasowości przesądza fakt posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa po zakwalifikowaniu danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, na cele budowlane. Znaczenie normatywne ma zatem przeznaczenie danej nieruchomości w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na jego usunięcie. W niniejszej sprawie prowadzona przez skarżącą spółkę na działkach o nr [...] i nr [...] inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną realizowana jest zgodnie z wydaną w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez Prezydenta Miasta Ł. ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż ustalone w wyniku przeprowadzonych oględzin na miejscu obwody pni drzew przeznaczonych do wycinki, mierzone na wysokości 130 cm nad ziemią, wykluczają uznanie tych drzew za nasadzenia tymczasowe lub samosiejki. Zatem brak było podstaw do uznania, że spółka wnosząc o udzielenie zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, działała w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze, zgodnie z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, jak wykazały organy administracji w oparciu o dostępne w serwisie internetowym Łódzkiego Ośrodka Geodezji InerSIT ortofotomapy z lat 1994-2019, działki objęte przedmiotową inwestycją były użytkowane, a znajdująca się na nich roślinność stanowiła zieleń towarzyszącą.
W zaleceniach Sąd I instancji zobowiązał organ odwoławczy do uwzględnienia jego oceny, w szczególności przedstawienia w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia, w części w jakiej odstępuje od nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, które to motywy zostaną zawarte w uzasadnieniu odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a., z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów odwołania sformułowanych przez skarżącą spółkę.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz kosztów pomocy prawnej, które nie zostały pokryte w całości ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak i dotychczasowej linii orzeczniczej,
2) art. 83c ust. 3 w związku z art. 84 ust. 1 u.o.p. przez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ administracji stosujący zasadę jaką jest wniesienie opłaty za wycięte drzewa musi szczegółowo wskazywać, dlaczego nie zastosował wyjątku jakim jest zgoda na dokonanie nasadzeń zastępczych.
3) art. 83c ust. 3 u.o.p. w związku z art. 2 i art. 10 ust 1 i ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew powinien wskazać, iż podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji (2 akapit na str. 10 wyroku),
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, albowiem bezspornym jest, iż organy administracji dokonały oceny zaproponowanych nasadzeń i uznały, że przedstawiona propozycja nie zrekompensuje strat przyrodniczych i dlatego też nie ma podstaw do odstąpienia od zasady jaką jest wnoszenie opłaty za usunięcie drzew,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 83c ust. 3 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
6) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd I instancji dokonując interpretacji art. 83c ust. 3 u.o.p. pominął brzmienie art. 84 ust. 1 u.o.p. z którego jasno wynika, że zasadą przy wydawaniu zgody na wycięcie drzew jest ponoszenie opłaty, a wyjątkiem zgoda na dokonanie nasadzeń zamiennych. Skoro organ administracji zastosował zasadę to nie ma podstaw, aby żądać od niego szczegółowego uzasadnienia odmowy zastosowania wyjątku. Szczególnie, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, de facto, narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art, 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, tj. zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władzy, gdyż zamiast zweryfikować w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu art. 83c ust. 3 u.o.p. w uzasadnieniu na str., 10 wskazuje, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym zgody na usunięcie drzewa w przypadku odmowy dokonania nasadzeń zamiennych mają wskazać w jaki sposób one dokonają rekompensaty przyrodniczej. Takie informacje strona może uzyskać w trybie informacji publicznej, ale nie ma podstawy prawnej, aby zamieszczać ją w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.
W ocenie wnoszącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła i po dokonaniu tej wykładni przypisał organom administracji naruszenie prawa materialnego. Również zebrany materiał dowodowy, jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzutu należy uznać za zasadne.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji spełnił wymogi normatywne określone w tym przepisie. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji spełnił wymogi ustawowe przewidziane dla uzasadnienia wyroku, zawierając w nim m.in. interpretację przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, która jest odmienna od interpretacji dokonanej przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią treść uzasadnienia wyroku o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło ten Sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę Sąd I instancji uwzględniając wniesioną skargę Spółki na decyzję SKO w Ł. z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mimo, że są błędne spełniają powyższe wymogi formalne wynikające z treści art. 153 p.p.s.a.
Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją WSA nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., II GSK 2991/14 oraz wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., II GSK 1385/18).
Zasadny natomiast jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są zobowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania - art. 11 k.p.a.). Jedna z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na tej podstawie ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., że nie dopełniło obowiązków podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bądź nie zebrało i nie rozpatrzyło wyczerpująco całego materiału dowodowego. Nie ma też podstaw, by uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób mogący skutkować utratą zaufania do władzy publicznej lub stronniczo. Kolegium nie naruszyło także zasady dwuinstancyjności postępowania. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że orzekając w tym zakresie organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, działał na podstawie uznania administracyjnego, poddanego kontroli sądu administracyjnego. Niewątpliwie dokonał on oceny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim dokonał oceny zaproponowanych młodych nasadzeń zamiennych i uznał, że przedstawiona przez skarżącą Spółkę propozycja nie zrekompensuje strat przyrodniczych w postaci usuniętych wieloletnich i zdrowych drzew, i dlatego też nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady jaką jest wniesienie opłaty za usunięcie drzew. Podał nawet ilość tlenu jaki produkuje na rok jedno drzewo średniej wielkości i czasookres – nawet kilkadziesiąt lat na osiągnięcie efektu zbliżonego do utraconego, aby szybko zrekompensować środowisku brak jednego takiego drzewa. Wyjaśnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, który nie był zobowiązany do powtarzania wywodów w tym zakresie. Nawet zatem przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne i mało klarowne, nie podważa stwierdzenia, że jest wewnętrznie spójne i przekonywujące. Prawidłowo również zauważył skarżący kasacyjnie organ, że ciężko wyobrazić sobie sytuację, w której organ administracji przekona stronę do rozstrzygnięcia, które nie jest zgodne z jej oczekiwaniami, jedynie rozbudowując uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy w sprawie zastosowano zasadę jaką jest nałożenie obowiązku wniesienia opłaty za usuwane drzewa, a nie wyjątek jakim jest dokonanie nasadzeń zamiennych.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które zasługiwały na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego błędnie zarzucając naruszenie art. 83c ust. 3 w zw. z art. 84 ust. 1 u.o.p. Ustawodawca w art. 83c u.o.p. uwzględnił możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnionego od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Jednocześnie w przepisie art. 83c ust. 4 u.o.p. sprecyzował kryteria, które organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu bierze pod uwagę orzekając w trybie art. 83c ust. 3 omawianej ustawy. Wskazał, że są nimi w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodnicza, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnia krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturowa; walory krajobrazowe i lokalizacji. Przyjął ponadto, że warunkiem uzależnienia zgody na usunięcie drzew lub krzewów od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejsce usuwanych, która nie może być mniejsza od ilości usuwanych.
Jak już wyżej wyjaśniono, stosując przepis art. 83c ust. 3 i ust. 4 u.o.p. właściwy organ orzeka w warunkach uznania administracyjnego, które zgodnie z obowiązującymi standardami procesowymi nie może mieć cech dowolności. Decyzję wydawaną w takim trybie musi poprzedzić wszechstronna ocena okoliczności istniejących w danej (konkretnej sprawie), dokonana na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego uprawniającej do przyjęcia prawidłowych ustaleń i załatwienia sprawy w sposób wymagany w kodeksie postępowania administracyjnego w tym z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo oceniły wszystkie wskazane przez ustawodawcę okoliczności i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie obligowało organ orzekający do naliczenia opłaty za usunięcie drzew objętych wnioskiem, zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 u.o.p.
W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów stanowią formę wyrównania uszczerbku w środowisku przyrodniczym tym spowodowanego, przy czym uznaje się, że jeżeli usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu, który jest regułą, to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Warszawa 2013). Należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, uznające – w kontekście kryteriów określonych w art. 83c ust. 4 u.o.p., że przedłożona przez wnioskującą Spółkę propozycja nasadzeń nie zrekompensuje ubytku w środowisku przyrodniczym, spowodowanego usunięciem przedmiotowych drzew. Art. 83c ust. 3 u.o.p. nie uzależnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami, ale daje organowi możliwość uzależnienia udzielenia stosownego zezwolenia od nasadzenia zastępczego. To organ decyduje, czy dla środowiska kompensacja przyrodnicza jest bardziej korzystna, czy też korzystniejszym rozwiązaniem jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzew. Zatem, nie w każdym przypadku organ musi wydać zezwolenie uwarunkowane dokonaniem nasadzeń zastępczych. Wprost wynika to z treści ww. przepisu, w którym ustawodawca stwierdził, że wydanie zezwolenia "może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych", a zatem organ nie musi zawsze takiej decyzji wydawać. O właściwej formie kompensacji przyrodniczej można mówić tylko wówczas, gdy za drzewa posadzone "na stałe", zostaną wykonane nowe nasadzenia o takim samym charakterze. Celem instytucji zezwoleń na usuwanie drzew jest ich zachowanie, ochrona. Elementem prawnej ochrony jest natomiast system opłat nakładanych przy udzielaniu zezwoleń. Konieczność ponoszenia tych opłat jest istotnym czynnikiem, który realnie wpływa na decyzje odnośnie lokowania inwestycji na gruntach, na których rosną chronione prawem zadrzewienia. Opłata pełni tu funkcję prewencyjną. Ma zapobiegać usuwaniu drzew. Ma zachęcać inwestorów do poszukiwania rozwiązań zmierzających do zachowania zadrzewień (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 675/19).
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również podstaw do zarzucenia organom niewłaściwego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podzielając pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej i piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym ocenę w tym zakresie powinna determinować chroniona konstytucyjnie zasada zrównoważonego rozwoju (por. uchwała składu 7 sędziów WSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 3/99, OSP 2000, z. 7-8; K. Gruszecki: Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju środowiska "nasadzenia zastępcze"). To kryterium zostało w sposób prawidłowy wykorzystane przez organy, które uwzględniając interes wnioskodawcy – potencjalnego inwestora, z którego zamierzeniem kolidują przedmiotowe drzewa, udzieliły zezwolenia na ich usunięcie, naliczając opłatę, a rozważając interes społeczny uznały, że uszczerbek w środowisku, który będzie konsekwencją zrealizowania uprawnienia określonego w zezwoleniu, może zostać zrekompensowany wyłącznie poprzez uiszczenie opłaty i jej wykorzystanie, a nie poprzez dokonanie zaproponowanych przez inwestora nasadzeń zastępczych. Niezależnie od powyższego – w uznaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – interes społeczny, postrzegany w kontekście art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przemawia raczej przeciwko eliminowaniu ze środowiska jego elementów o wyjątkowych walorach przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych, pełniących istotną i szczególnie wartościową funkcję w ekosystemie, a bardziej za nakłanianiem i motywowaniem projektantów, aby w swoich koncepcjach uwzględnili nie tylko maksymalny rezultat funkcjonalny projektowanej inwestycji, ale także możliwość wkomponowania w jej przestrzeń najcenniejszych tworów przyrody.
Proponowane w przedmiotowej sprawie nasadzenia nie są w stanie zrekompensować wartości i walorów drzew o takich rozmiarach jak usuwane. Zależą one także od rozmiaru drzewa. Nie ma możliwości, aby dały one taki efekt nawet w dalekiej przyszłości. Jest to stwierdzenie oczywiste, bo chodzi o powszechnie znane, dla każdego przeciętnego człowieka, istotne cechy drzew takie jak: produkcja tlenu (1 m2 powierzchni liściowej drzewa dostaje się do powietrza atmosferycznego w ciągu okresu wegetacyjnego od 0,5 do 1,1 kg czystego tlenu) i asymilacja dwutlenku węgla; odparowywanie wody (dorosłe drzewo może wytranspirować latem do 450 I wody dziennie) skutkujące obniżaniem temperatury otoczenia w tzw. miejskich wyspach ciepła; absorpcja wody opadowej przez liście i korzenie; izolacja przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza; element krajobrazu miejskiego (zob.http://dlaklimatu.pl/oczyszczajaca-rola-drzew/oraz http://www.poznan.lasy.gov.pl/swieto-drzewa).
W konsekwencji błędna okazała się również ocena Sądu I instancji, że SKO w Ł. naruszyło prawo materialne w sposób, który uzasadniał uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Spółki jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od strony skarżącej B. Sp. z o.o. w siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 2.476 zł, tj. 676 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwotę 1.800 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265).