Pełny tekst orzeczenia III OSK 6917/21

III OSK 6917/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 207/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-07-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 293 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 207/21 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr SKO.OŚ.405.303.2018 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 207/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej "Kolegium") z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr SKO.OŚ.405.303.2018, w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej "Marszałek", "organ I instancji") decyzją z dnia 11 lipca 2020 r., nr DSR-V-1.313.777.2017, wymierzył skarżącemu opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r. – w kwocie 6 546 392 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że skarżący zarządza składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Genowefa. Decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., nr DSR.III.7623-30/08, Marszałek udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na eksploatację kwatery II składowiska odpadów. Zezwolenie to zostało zmienione decyzjami z dnia 11 czerwca 2010 r. nr DSR.VI.7623-103/10, z dnia 23 maja 2011 r. nr DSR-VI.7222.18.2011, z dnia 2 czerwca 2014 r. nr DSR-II-2.7222.9.2014 i z dnia 22 grudnia 2014 r. nr DSR-II-7222.87.2014. Z kolei instrukcja eksploatacji kwatery nr II została zatwierdzona decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r., nr SR-V-6.6623-27/07 (zmienioną decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r. nr DSR.VI.7662-27/10) i wygasła z dniem 24 stycznia 2015 r. z uwagi na nowelizację ustawy o odpadach oraz brak złożenia przez skarżącego wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Tym samym skarżący w okresie rozliczeniowym obejmującym rok 2015 od dnia 24 stycznia do 31 grudnia przyjmował na składowisko odpady, nie posiadając ważnej instrukcji. Skarżący pismem z dnia 29 lutego 2016 r. przedłożył Marszałkowi wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2015. W wykazie tym nie naliczono jednak opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku w związku z wygaśnięciem na mocy prawa dotychczasowej instrukcji eksploatacji składowiska. Do dnia 31 grudnia 2015 r. skarżący nie uzyskał decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Marszałek wezwał skarżącego do przedłożenia korekty wykazu zawierającego informacje o korzystaniu ze środowiska dotyczącego umieszczenia odpadów na składowisku za rok 2015 z uwzględnieniem naliczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. skarżący przedstawił wyjaśnienia wskazujące na brak podstaw do obciążenia go opłatą podwyższoną. W konsekwencji Marszałek wydał decyzję w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej. Opłata ta została naliczona zgodnie z art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Przy ustalaniu i określaniu wysokości opłaty zastosowano stawki opłat z 2015 r. (M.P. z 2014 r., poz. 790). Na podstawie analizy kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów określono wysokość opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska za 2015 rok.
Działając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr SKO.OŚ.405.303.2018, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 11 lipca 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej "ustawa" albo "p.o.ś."), dotyczących zasad ustalenia opłaty podwyższonej, a następnie wskazało, że bez znaczenia dla powstania obowiązku jej uiszczenia pozostają przyczyny braku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych. Wyliczenia wysokości należnej opłaty są prawidłowe, a organ I instancji wyjaśnił, w jaki sposób określił okres składowania odpadów, ich masy i rodzaje. Obliczenia zostały dokonane na podstawie wiarygodnych dokumentów. Również skarżący nie kwestionował wysokości naliczonej opłaty. Decyzja o nałożeniu opłaty podwyższonej jest decyzją związaną, która nie dotyczy administracyjnej kary pieniężnej, co oznacza, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.
Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium z dnia 24 sierpnia 2020 r. do WSA w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś., przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ, iż w przypadku opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, nakładanej w trybie art. 293 ust. 1 p.o.ś. nie mają znaczenia ani przyczyny braku pozwolenia, ani też okoliczności, w jakich następowało składowanie odpadów przez stronę, podczas gdy opłata wymierzana w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 293 ust. 1 p.o.ś. może zostać nałożona dopiero po przeanalizowaniu przez organ, czy w konkretnej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające przeciwko wydaniu takiej decyzji, a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, mimo iż okoliczności towarzyszące wygaśnięciu posiadanej przez skarżącego decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wskazują na brak podstaw do obciążenia skarżącego powyższą opłatą, w szczególności z uwagi na fakt legitymowania się przez skarżącego w poprzednim okresie stosowną decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, która określała warunki eksploatacji składowiska w sposób identyczny jak kolejna uzyskana przez skarżącego decyzja w tym przedmiocie, warunki te nie zostały przez skarżącego w żadnym stopniu naruszone, a przy tym eksploatacja składowiska nie miała żadnego negatywnego wpływu na środowisko, jak również nie doprowadziła do zaistnienia jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska; 2) art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189f §1 k.p.a., a także w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1 p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś., przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez organ, że opłata podwyższona nakładana przez organ za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w przepisach działu IVa k.p.a., mimo iż cechy opłaty podwyższonej, wynikające z przepisów p.o.ś., odpowiadają przesłankom administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w dziale IVa k.p.a., co w konsekwencji skutkowało zaniechaniem zastosowania art. 189f §1 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy i to w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę; 3) art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 p.o.ś., art. 293 ust. 1 p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez zaniechanie rozważenia możliwości jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w sytuacji przyjęcia przez organ braku podstaw do zastosowania art. 189f §1 k.p.a., organ powinien co najmniej przeanalizować możliwość zastosowania w określonym stanie faktycznym art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.; 4) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie w rozważaniach przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych oraz zaniechanie należytego rozważenia w uzasadnieniu decyzji przedstawianej przez skarżącego argumentacji prawnej uzasadniającej przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zaniechanie nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także poprzez naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W dniu 8 lipca 2021 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji powołał przepisy p.o.ś, w szczególności art. 123 ust. 1 pkt 2, art. 124 ust. 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 3, art. 240 ust. 1 i 4 – wskazując, że z okoliczności sprawy wynika niewątpliwie, iż skarżący jest zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G. Ponadto skarżący był zarządzającym tymże składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie 23 stycznia 2013 r., wobec czego skarżący miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do dnia 23 stycznia 2015 r. Tego dnia wygasła bowiem dotychczasowa decyzja z dnia 31 grudnia 2007 r. zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Termin, o którym mowa, miał charakter materialnoprawny, a więc nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Skarżący nie złożył jednak wniosku w tym terminie, zatem od dnia 23 stycznia 2015 r., w świetle art. 128 pkt 3 p.o.ś., nie spełniał wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem jest przyjęcie, że korzystał ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Skutkowało to naliczeniem opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś. Sąd I instancji podkreślił, że samo złożenie wniosku spowodowałoby, iż skarżący zachowałby termin, o którym mowa w art. 240 ust. 1 p.o.ś., co mogłoby uchronić go od naliczenia opłaty podwyższonej – jednak skarżący złożył wniosek dopiero po wygaśnięciu starej instrukcji. W ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia okoliczność, że nowa instrukcja zatwierdzona decyzją Marszałka z dnia 8 marca 2016 r., nr DSR-ll-2.7241.33.2015, jest tożsama z wygasłą wcześniej instrukcją.
WSA w Poznaniu przytoczył art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 297 i art. 293 ust. 7 p.o.ś. i wskazał, że organ był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Ustalenie tej opłaty w zasadzie oderwane jest bowiem od przesłanki zawinionego działania skarżącego. Innymi słowy, sam fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest wystarczającą i konieczną przesłanką ustalenia podwyższonej opłaty i bez znaczenia pozostaje to, że skarżący jest w istocie podmiotem publicznym, odpowiedzialnym za zbieranie odpadów. Również wysokość opłaty nie podlega żadnej dyskusji, ponieważ wynika wprost z matematycznego wzoru, określonego w art. 293 ust. 1 p.o.ś. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, ale dotyczy to sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Wówczas okoliczności, które winien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego. Innymi słowy, organ nie może ustalać opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy przyczyna braku odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska leży wyłącznie po stronie samego organu (bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na kolejny okres została uchylona). W niniejszej sprawie sytuacja jest zgoła odmienna, bowiem to skarżący zaniedbał swoje obowiązki. Skarżący miał aż dwa lata na złożenie stosownego wniosku, czego jednak nie uczynił. Gdyby skarżący w tym terminie złożył wniosek, to nie ponosiłby podwyższonej opłaty nawet wtedy, gdyby decyzję zatwierdzającą instrukcję składowania odpadów wydano po dniu 23 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 189f § 2 i 3 w zw. z art. 189b k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, lecz opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami p.o.ś. Wobec tego, według WSA w Poznaniu, przepisy Działu IVa k.p.a., dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że niniejsza sprawa dotyczy instalacji podlegającej szczególnym regulacjom prawnym, a uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów p.o.ś. przez korzystającego ze środowiska oraz zabezpiecza m.in. zdrowie i życie ludzkie. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób więc uznać, że brak tak istotnej decyzji jak decyzja zatwierdzająca instrukcję korzystania ze środowiska stanowi znikome naruszenie prawa.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata podwyższona nakładana przez organ za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189b k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że cechy opłaty podwyższonej, wynikające z przepisów p.o.ś., odpowiadają przesłankom administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w Dziale IVa k.p.a., co w konsekwencji powoduje, że w przypadku ww. opłaty podwyższonej zastosowanie znajduje art. 189f § 1 i 2 k.p.a. wskazujący na obligatoryjne i fakultatywne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę;
2. art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 189b k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak ustalenia przez organ opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy przyczyna braku pozwolenia leży po stronie samego organu, np. z uwagi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje traktować opłatę podwyższoną jako administracyjną karę pieniężną w rozumieniu przepisów Działu IVa k.p.a., co prowadzi do wniosku, że w przypadku opłaty podwyższonej znajduje zastosowanie m.in. przepis statuujący obligatoryjną podstawę odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w przepisach k.p.a., a przy ocenie zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej znaczenie mają również okoliczności prawne relewantne z punktu widzenia przepisów Działu IVa k.p.a., w tym warunki w jakich następowało składowanie odpadów przez stronę, brak negatywnego wpływu na środowisko oraz brak zagrożenia dla środowiska;
3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś., przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że sam fakt zaistnienia naruszenia polegającego na braku posiadania odpowiedniej decyzji w zakresie korzystania ze środowiska, w tym decyzji o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska, przesądza o tym, że naruszenia tego nie sposób uznać za naruszenie o znikomej wadze, którego zaprzestanie w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje obowiązkiem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie została przez ustawodawcę wyłączona ani nawet ograniczona w odniesieniu do naruszeń polegających na braku uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych, a także że brak jest podstaw, aby znikomą wagę naruszenia oceniać jedynie pod kątem wagi naruszonego przepisu;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Praw o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz zaniechaniu rozpoznania zarzutów skarżącego dotyczących zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że organy prawidłowo prowadziły postępowanie w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, wyrażającym się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięciu w rozważaniach organu odwoławczego przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych oraz zaniechaniu należytego rozważenia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawianej przez skarżącego argumentacji prawnej uzasadniającej przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty podwyższonej, a także wydana została z naruszeniem przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady informowania.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak nieraz trzeba uczynić od tej zasady wyjątek – jest to celowe w szczególności wtedy, gdy od wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy konkretyzowanej normy zależy to, czy określone okoliczności faktyczne cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Dopiero po pełnym zrekonstruowaniu wspomnianej hipotezy można ocenić zarzuty nawiązujące do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy zarzuty te wskazują na niewłaściwy zakres postępowania dowodowego lub niekompletność poczynionych ustaleń faktycznych.
W niniejszej sprawie należy zatem wpierw odnieść się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i do zasadniczej kwestii, na którą naprowadzają zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie do kwestii, czy przewidziana w art. 293 ust. 1 p.o.ś. opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów – jest administracyjną karą pieniężną rozumieniu art. 189b k.p.a., czy też nie. Przyjęcie, że opłata podwyższona nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., w założeniu eliminuje dopuszczalność stosowania do niej całego działu IVa k.p.a., natomiast przyjęcie, że opłata podwyższona taką karę stanowi, implikuje potrzebę dalej idących rozważań co do tego, w jakim zakresie przepisy wspomnianego działu IVa k.p.a. wpisują się w jej determinantę prawną.
Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Nie ulega wątpliwości, że w świetle tej definicji o zakwalifikowaniu określonej sankcji jako administracyjnej kary pieniężnej przesądzają jej normatywne znamiona, a nie to, czy została ona tak nazwana (choć oczywiście posłużenie lub nieposłużenie się przez ustawodawcę określeniem "administracyjna kara pieniężna" lub doń zbliżonym pozostaje istotną wskazówką interpretacyjną). Z drugiej strony trzeba liczyć się z tym, że mimo wprowadzenia definicji legalnej, nawet o charakterze opisowym, ustawodawca zawsze zachowuje możliwość utrzymywania lub kreowania przepisów szczególnych – także takich przepisów szczególnych, które zakres desygnatów zdefiniowanego pojęcia modyfikują. Tworząc regulacje dotyczące konkretnej sankcji, ustawodawca władny jest zatem postanowić, że ta konkretna sankcja nie ma być uznawana za administracyjną karę pieniężną, nawet jeśli jej cech definicyjnych można by się w niej doszukać – w takim przypadku wola ustawodawcy musi być jednak wyrażona dostatecznie wyraźnie. Definicja legalna określonego pojęcia ma charakter instrumentalny, w istocie jest narzędziem wyznaczania zakresu zastosowania przepisów, które się tym pojęciem posługują. A wyznaczanie i ewentualne modyfikowanie tego zakresu zawsze przynależą do kompetencji ustawodawcy, który może czynić z niej użytek na różne sposoby.
W myśl art. 276 p.o.ś.: 1. Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. 2. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Powołany przepis, a także inne przepisy ustawy, wyraźnie odróżniają opłatę podwyższoną od administracyjnej kary pieniężnej, a nawet w pewnym sensie je sobie przeciwstawiają. Już zatem warstwa terminologiczna ustawy zdaje się dostatecznie wyraźnie ujawniać wolę ustawodawcy, by pojęć tych nie utożsamiać ani nie traktować pojęcia administracyjnej kary pieniężnej jako szerszego (nadrzędnego). Zróżnicowana jest tu nie tylko terminologia, ale także uregulowania, choćby przez inaczej ukształtowane odesłania do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (art. 281 ust. 2 i 3 p.o.ś).
Różnice między opłatą podwyższoną a administracyjną karą pieniężną sięgają jednak głębiej i stają się widoczne na tle ogólnej charakterystyki mechanizmu działania norm prawa administracyjnego. Normy prawa administracyjnego zwykło się dzielić na normy bezpośrednio wiążące, które aktualizują się niejako automatycznie z chwilą ziszczenia się określonego stanu faktycznego, i normy pośrednio wiążące, które charakteryzują się tym, że dla uwolnienia ich mocy wiążącej wobec adresatów konieczne jest jeszcze podjęcie dodatkowej, autorytatywnej, czynności konwencjonalnej co do zasady przebierającej postać decyzji administracyjnej. Normy pośrednio wiążące stają się źródłem aktualnych praw i obowiązków dopiero po ich jurysdykcyjnym przekształceniu w normę indywidualną. W działaniu norm pośrednio wiążących można wyraźnie wyróżnić trzy etapy: etap ustanowienia normy w postaci generalnej i abstrakcyjnej, etap konkretyzacji normy i uwalniania jej mocy wiążącej oraz etap wykonywania normy mającej już postać indywidualną (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 49).
Jak jednoznacznie wynika z powołanego wcześniej art. 276 p.o.ś., zarówno opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska, jak i administracyjna kara pieniężna za korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji – odnoszą się do norm pośrednio wiążących (w obu ustępach art. 276 p.o.ś. mowa o "pozwoleniu lub innej decyzji"). Opłata podwyższona i kara lokują się jednak – i to jest pierwsza zasadnicza różnica między nimi – na innym etapie działania odnośnych norm. Opłata podwyższona dotyczy czynności (tudzież ich braku) związanych z etapem konkretyzacji normy i uwalniania jej mocy wiążącej – chodzi to, że podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska nie podejmuje czynności (np. nie składa wymaganego prawem wniosku), od której zależy możliwość wykreowania w stosunku do niego normy indywidualnej (określenia praw i obowiązków). Innymi słowy, nie chodzi o to, że wspomniany podmiot narusza przypisane do niego skonkretyzowane prawa i obowiązki dotyczące korzystania ze środowiska, lecz o to, że – wbrew założeniom ustawodawcy – korzysta ze środowiska w obliczu braku tychże skonkretyzowanych praw i obowiązków. Zupełnie inaczej rzecz się ma w przypadku kary za korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji – ta kara przynależy już do etapu wykonywania prawa i jest nakładana za naruszenie obowiązującej normy indywidualnej; za naruszenie w pełni konkretnych i aktualnych praw i obowiązków.
Jak się wydaje, dostrzeżenie akcentowanego wyżej związku opłaty podwyższonej z czynnościami podejmowanymi na etapie jurysdykcyjnej konkretyzacji normy (a nie na etapie jej wykonywania) legło u podstaw uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, oraz ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle którego opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu.
Przechodząc do identyfikacji kolejnej, równie zasadniczej, różnicy między opłatą podwyższoną a administracyjną karą pieniężną, warto odwołać się do piśmiennictwa, w którym wskazano, że: "Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie (...) zasady ponoszenia opłat. W szczególności chodzi tu o obowiązek wyliczenia należnej opłaty i wniesienia jej bez wezwania w przewidzianym terminie (zasada samonaliczania) oraz nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem tego obowiązku. Wniesienie opłaty nie zwalnia z innych sankcji przewidywanych z tytułu niewypełnienia obowiązku uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, np. odpowiedzialności karnej". (...) Administracyjne kary pieniężne "funkcjonują w polskim ustawodawstwie już od dłuższego czasu i co do zasady są wymierzane wskazanym podmiotom za naruszanie wymagań ochrony środowiska, najczęściej określonych w skierowanym do takiego podmiotu akcie administracyjnym. Kary te powinny odgrywać przede wszystkim rolę prewencyjną, nie powinny być natomiast traktowane jako swoiste odszkodowanie za straty środowiskowe, wpłacane na rzecz Skarbu Państwa. Wymierzenie kary nie zwalnia z odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody, realizowanej na zasadach ogólnych, określonych głównie przepisami Kodeksu cywilnego, nie zwalnia także z obowiązku naprawienia ewentualnej szkody na zasadach określonych w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Nie są też te kary grzywnami w rozumieniu prawa karnego czy prawa o wykroczeniach ani grzywną w celu przymuszenia w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Są też oczywiście odrębnym środkiem niż przedstawione wyżej opłaty". (...). "Kara w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Kary są wymierzane najczęściej na podstawie specjalnych taryf ustalonych w aktach wykonawczych, uzależniających ich wysokość od stopnia naruszenia istniejących wymagań. Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Nakładane są one decyzją administracyjną wydawaną w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego" (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, w: M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. 4, Warszawa 2021, s. 212-213).
Kontynuując zasygnalizowany powyższym cytatem wątek dotyczący mechanizmu powstawania powinności wniesienia opłaty podwyższonej, trzeba zwrócić uwagę na charakter decyzji określającej wysokość tej opłaty (decyzji wymierzającej tę opłatę) – jest to decyzja w swej istocie zupełnie inna niż decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną. W prawie administracyjnym obok decyzji konstytutywnych i decyzji "pozornie deklaratywnych" (czyli takich, które prima facie jedynie deklarują prawa i obowiązki wynikające z mocy ustawy, ale tak naprawdę warunkują ich wykonywanie) – można wyróżnić decyzje deklaratywne w ścisłym tego słowa znaczeniu. Te ostatnie rzeczywiście stanowią narzędzie do jedynie konkluzywnego stwierdzania powinności i praw. Operują one na normach materialnych określonego typu – takich, których uwolnienie mocy wiążącej następuje samoistnie z chwilą ziszczenia się stanów faktycznych opisanych w ich hipotezach bez konieczności podejmowania jakichkolwiek autorytatywnych czynności konwencjonalnych. Decyzje deklaratywne, o których mowa, są wydawane w założeniu wyjątkowo – tylko wówczas, gdy powstają wątpliwości bądź spór co do treści wiążącej już normy indywidualnej albo gdy adresat tej normy uchyla się od jej dobrowolnego wykonania. Nie są one typowe dla klasycznej metody administracyjnoprawnej, a wręcz przeciwnie są symptomem odchodzenia od niej na niektórych obszarach regulacji prawnej. Przykładów ilustrujących to zjawisko dostarcza w szczególności prawo podatkowe. Istota tradycyjnej konstrukcji polega tu na tym, że z chwilą spełnienia przesłanek opisanych w hipotezie normy podatkowej określony podmiot wprawdzie wchodzi w pole obowiązku podatkowego, ale to samo przez się nie implikuje jeszcze powinności zapłaty podatku, lecz aktualizuje tylko wynikające z normy kompetencyjnej upoważnienie właściwego organu do podjęcia czynności jurysdykcyjnych i wydania autorytatywnego aktu. Dopiero tenże akt skutkuje powstaniem wspomnianej powinności, kojarzonej przez doktrynę z pojęciem zobowiązania podatkowego. Jakkolwiek konstrukcja ta nie została przez ustawodawcę zupełnie zarzucona, rysuje się wyraźna tendencja do zastępowania jej konstrukcją polegającą na tzw. samoobliczaniu podatku, w której właściwie nie ma miejsca dla jurysdykcji, a w każdym razie nie przewiduje się jej na etapie pierwotnej konkretyzacji prawa. Konkretyzacja ta, skutkująca uwolnieniem mocy wiążącej określonej normy materialnej i tym samym powstaniem zobowiązania podatkowego, jest tu po prostu następstwem określonego stanu faktycznego tudzież złożenia deklaracji podatkowej i nie wymaga ingerencji organu państwa. Potrzeba podjęcia autorytatywnej czynności pojawia się jedynie wówczas, gdy istniejące już zobowiązanie i związana z nim powinność świadczenia nie są należycie wykonywane (por. B. Brzeziński, Zobowiązania podatkowe w świetle orzecznictwa sądów, Toruń 1993, s. 25-26; W. Olszowy, Decyzja podatkowa – podejmowanie i kontrola, Warszawa 1997, s. 19-29).
Zreferowane prawidłowości uzmysławiają, że posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie opłat za korzystanie ze środowiska znaną w prawie podatkowym konstrukcją "samoobliczania" należnej daniny całkowicie wyklucza utożsamianie decyzji wymierzającej opłatę z decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną. Decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną jest decyzją konstytutywną, konkretyzującą w sposób pierwotny sankcję (jeżeli przyjmie się założenie o trójczłonowej budowie normy prawnej) tudzież konkretyzującą w sposób pierwotny normę sankcjonującą (jeżeli przyjmie się założenie o podziale norm na sankcjonowane i sankcjonujące). Z kolei decyzja wymierzająca opłatę, w tym opłatę podwyższoną, jest decyzją deklaratywną w ścisłym tego słowa znaczeniu, wydawaną w założeniu wyjątkowo i stanowiącą przejaw wtórnej konkretyzacji prawa. Decyzja wymierzająca opłatę nie "nakłada" tej opłaty ani nie kreuje powinności jej wniesienia – powinność ta istnieje już wcześniej; jej geneza i prawny byt są od wspomnianej decyzji niezależne.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, że opłata podwyższona nie ma znamion administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. W statuowaną wspomnianym przepisem definicję wkomponowane jest istnienie "obowiązku" lub "zakazu" – a więc aktualnej powinności wynikającej z uprzednio skonkretyzowanej normy. Na gruncie p.o.ś. z taką skonkretyzowaną normą mamy do czynienia tylko w przypadku, o którym mowa w art. 276 ust. 2. Przypadek, o którym mowa w art. 276 ust. 1, cechuje się jej brakiem (wprawdzie używa się niekiedy określenia "obowiązek uzyskania pozwolenia", ale jest to tylko swego rodzaju skrót myślowy, bo tak naprawdę nie idzie tu o obowiązek, lecz o określony wymóg czy też warunek korzystania ze środowiska). Poza tym kara administracyjna w rozumieniu art. 189b k.p.a. nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, natomiast opłata co do zasady podlega samoobliczeniu, a obowiązek jej wniesienia powstaje z mocy prawa. Wymiar opłaty w drodze decyzji następuje w założeniu wyjątkowo – tylko w warunkach opisanych w art. 288 p.o.ś. Decyzja orzekająca o opłacie ma charakter deklaratywny w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Odmienne mechanizmy powstawania powinności wniesienia opłaty podwyższonej (z mocy prawa) i powinności poniesienia administracyjnej kary pieniężnej (z mocy decyzji) powodują, że w założeniu odmienne – gdy idzie o konstrukcję prawną – powinny być ewentualne instytucje łagodzące ich dolegliwość. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mogą one być wpisane w normę kompetencyjną i stanowić o tym, że organ w procesie jurysdykcyjnym tę karę miarkuje względnie nawet odstępuje od jej nałożenia. Natomiast w przypadku opłaty podwyższonej takie rozwiązanie jest a limine wykluczone – jest ono nie do pogodzenia z deklaratywnym charakterem podejmowanego orzeczenia. Rozwiązania łagodzące dolegliwość opłaty podwyższonej musiałyby być wpisane w normę materialną kreującą powinność jej poniesienia – konieczne byłoby wyraźne wskazanie przez ustawodawcę względnie wyprowadzenie w drodze wykładni przesłanek negatywnych, których wstąpienie powoduje, że opłaty podwyższonej nie nalicza się (przykładu wyprowadzenia takich przesłanek w drodze wykładni można upatrywać w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11).
W świetle poczynionych ustaleń sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jawią się jako niezasadne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane – na gruncie art. 293 ust. 1 p.o.ś. – w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., III OSK 1099/21. W myśl tego stanowiska: "Ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (...). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy (...). O ile dotkliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA k.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji, jakimi są opłaty podwyższone, znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" (zob. też wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1296/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów trzeba zauważyć, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są w istocie przepisami ustrojowymi, a nie przepisami postępowania, i same przez się nie mogą stanowić podstawy skutecznego zarzutu kasacyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej.
Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wypada ponownie zauważyć, że "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). Zastrzegając powyższe, należy dodać, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 ani art. 107 § 3 k.p.a. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. Nie można przyjąć, by przesłanką zwolnienia skarżącej kasacyjnie z odpowiedzialności mogła być nieznajomość prawa, ani też nie można przyjąć, by warunkiem tej odpowiedzialności było uprzednie pouczenie udzielone przez organ.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.