IV SA/PO 207/21

IV SA/Po 207/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6917/21 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Zakładu G. K. i M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 207/21
Uzasadnienie
Marszałek Województwa W. decyzją z [...].07.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 293 ust. 1 - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej u.p.o.ś.) art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 1875), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M. P. z 2014 r. poz. 790) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) wymierzył Z. G. K. i M. sp. z o.o. w K. (dalej jako skarżąca) opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za [...] rok w kwocie: [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1, art. 275 u.p.o.ś). Opłaty te ustalane są według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 u.p.o.ś.). Wysokość należnej opłaty podmioty korzystające ze środowiska ustalają za dany rok kalendarzowy i wnoszą na rachunek właściwego - ze względu na miejsce korzystania ze środowiska urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust.1), w terminie do dnia 31 marca następnego roku. W tym samym terminie przedstawiają również marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1 u.p.o.ś ).
W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś ).
Skarżąca spółka zarządza składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G. .
Zgodnie z art. 128 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej u.o.) zarządzający składowiskiem odpadów może prowadzić działalność polegającą na eksploatacji składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów oraz decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.
Marszałek Województwa W. decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2008 r. udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego na eksploatację kwatery nr II składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. G. (zmienionego decyzjami Marszałka Województwa W.: znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] z dnia czerwca 2014 r. oraz znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.).
Wojewoda W. decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zatwierdził instrukcję eksploatacji kwatery nr II składowiska odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne w m. G. , zmienioną decyzją Marszałka Województwa W. znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.
W art. 240 ust. 1 u.o. nałożono na podmioty zarządzające istniejącym składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, obowiązek złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Termin ten upłynął z dniem [...] stycznia 2015 r. Jednocześnie w art. 240 ust. 4 u.o. wskazano, że w przypadku niezłożenia przez zarządzającego składowiskiem odpadów wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w ww. terminie, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z upływem tego terminu wygasa.
Oznacza to, że decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska, wydana na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy, wygasła z mocy prawa z upływem dnia [...] stycznia 2015 r. W związku z powyższym w okresie rozliczeniowym obejmującym rok 2015 skarżąca od dnia [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. przyjmowała na składowisko odpady nie posiadając ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska.
W myśl art. 276 ust. 1 u.p.o.ś opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska ponosi podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Podwyższenie opłat należnych od podmiotu działającego bez wymaganej decyzji ma na celu stworzenie finansowego bodźca do podjęcia przez niego działań zmierzających do zalegalizowania korzystania ze środowiska w ww. formie.
Wykładnia gramatyczna art. 276 ust. 1 u.p.o.ś w sposób jednoznaczny wskazuje, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie posiada stosownej, prawem wymaganej ostatecznej decyzji, zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości podwyższonej.
Na mocy art. 293 ust. 1 u.p.o.ś za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Zgodnie z art. 293 ust. 7 u.p.o.ś Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.
Skarżąca pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2016 r. przedłożyła Marszałkowi Województwa W. wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok [...]. W wykazie tym nie naliczono opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku w związku z wygaśnięciem na mocy prawa dotychczasowej instrukcji eksploatacji składowiska. Do dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska.
Pismem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Marszałek Województwa W. wezwał skarżącą do przedłożenia korekty wykazu zawierającego informacje o korzystaniu ze środowiska dotyczącego umieszczenia odpadów na składowisku za rok [...] z uwzględnieniem naliczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie korekty wykazu do dnia [...] maja 2017 r. Pismem znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. Departament Ś. U. M. W. W. w P. poinformował o przyjęciu do wiadomości zaistniałych przeszkód oraz wniósł o przedłożenie ww. dokumentów w możliwie najkrótszym czasie. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca przedstawiła wyjaśnienia wskazujące na brak podstaw do obciążenia jej opłatą podwyższoną. Wskazano, że nieprzerwanie działa ona zgodnie z obowiązującymi wymogami prawnymi, a uchybienie w postaci braku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, w terminie do [...] stycznia 2015 r., miało charakter wyłącznie proceduralny, czego skutkiem nie było naruszenie istoty przepisów. Skarżąca cały czas działała w oparciu o zapisy "starej'' decyzji, a nowa instrukcja zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa W. znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. zawiera zapisy tożsame z wygasłą wcześniej instrukcją.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy organ I instancji stwierdził, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. skarżąca zarządzała składowiskiem odpadów bez wymaganej przepisem art. 129 u.o. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Decyzja wydana na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach wygasła z dniem [...] stycznia 2015 r., co skutkuje obowiązkiem poniesienia przez skarżącą opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Zgodnie bowiem z artykułem 276 ust. 1 u.p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Wobec powyższego Marszałek Województwa W. pismem z dnia [...] października 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, za rok [...].
Opłata podwyższona została naliczona zgodnie z art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., w wysokości [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Przy ustalaniu i określaniu wysokości opłaty zastosowano stawki opłat z [...] r., (M.P. z 2014 r., poz. 790). Na podstawie analizy kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów określono wysokość opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska za [...] rok.
Wcześniej decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Marszałek Województwa W. wymierzył skarżącej opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat.
Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa W. z [...].07.2020 r. nr [...] w ustawowym terminie wniósł Z. G. K. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Jednocześnie na podstawie art. 132 §1 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji przez organ I instancji i o wydanie, na podstawie art. 189f §1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. decyzji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej i pouczenia strony.
Skarżąca zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem :
a) art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ, iż w przypadku opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, nakładanej w trybie art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., nie mają znaczenia ani przyczyny braku pozwolenia, ani też okoliczności, w jakich następowało składowanie odpadów przez stronę, podczas gdy opłata wymierzana w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 293 ust. 1 u.p.o.ś. może zostać nałożona dopiero po przeanalizowaniu przez organ, czy w konkretnej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające przeciwko wydaniu takiej decyzji, a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że w stosunku do skarżącej zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, mimo iż okoliczności towarzyszące wygaśnięciu posiadanej przez nią decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wskazują na brak podstaw do obciążenia skarżącej powyższą opłatą, w szczególności z uwagi na fakt legitymowania się przez nią w poprzednim okresie stosowną decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, która określała warunki eksploatacji składowiska w sposób identyczny jak kolejna uzyskana przez skarżącą decyzja w tym przedmiocie, warunki te nie zostały przez skarżącą w żadnym stopniu naruszone, a przy tym eksploatacja składowiska nie miała żadnego negatywnego wpływu na środowisko, jak również nie doprowadziła do zaistnienia jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska;
b) art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez zaniechanie jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę;
a także, ewentualnie
c) art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. oraz w zw. z art. 276u. u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez zaniechanie rozważenia zasadności jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę w razie spełnienia się określonych okoliczności, których ziszczenia się organ administracji publicznej nie rozważył.
W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że brak było podstaw do obciążania skarżącej opłatą podwyższoną z tytułu składowania odpadów, o której mowa w art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., i to zarówno z uwagi na sam charakter tej sankcji, jak i na spełnienie się okoliczności stanowiących podstawę do obligatoryjnego odstąpienia przez organ od nałożenia na odwołującą opłaty podwyższonej.
Uchybienie, z tytułu którego na skarżącą nałożona została opłata podwyższona, miało czysto formalny charakter - sprowadzało się do przeoczenia przez skarżącą terminu, w którym upływał termin wygaśnięcia posiadanej przez nią decyzji (instrukcji prowadzenia składowiska). Skarżąca prowadziła już od lat działalność polegającą m.in. na składowaniu odpadów, zawsze legitymując się stosownymi decyzjami administracyjnymi. Po ujawnieniu wskazanego uchybienia skarżąca przystąpiła niezwłocznie do jego naprawienia i wystąpiła o wydanie na jej rzecz nowej decyzji w przedmiocie instrukcji prowadzenia składowiska. Jednocześnie skarżąca, jako spółka komunalna, nie mogła zaprzestać przyjmowania na składowisko odpadów, przy czym czynności składowania prowadziła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z poprzednią, wygasłą instrukcją prowadzenia składowiska. Nowa decyzja odpowiadała swoją treścią decyzji poprzedniej.
Przeoczenie przez skarżącą terminu na złożenie wniosku o wydanie nowej decyzji w przedmiocie instrukcji prowadzenia składowiska nie było działaniem celowym, obliczonym na prowadzenie działalności bez uzyskania stosownych decyzji administracyjnych. Po ujawnieniu uchybienia niezwłocznie je skorygowano. Nie spowodowało ono powstania żadnych negatywnych skutków w środowisku, a nawet zagrożenia powstaniem takich skutków. Działania skarżącej, zarówno w okresie obowiązywania poprzedniej instrukcji prowadzenia składowiska, po wygaśnięciu tej decyzji oraz po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej nową instrukcję, cały czas pozostawały zgodne z wymogami dotyczącymi składowania odpadów, określonymi w obowiązujących przepisach. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie, w szczególności dla oceny zasadności odstąpienia od nakładania na skarżącą opłaty podwyższonej.
Skarżąca podkreśliła, że mimo, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów u.p.o.ś. podwyższona opłata nie jest karą, to w rzeczywistości stanowi bardzo dotkliwą sankcję nałożoną przez ustawodawcę. Nałożenie na podmiot obowiązku uiszczenia opłaty o tak znacznym stopniu dolegliwości nie może być dokonywane w sposób automatyczny, niezbędne jest bowiem przeanalizowanie, czy okoliczności konkretnego przypadku nie przemawiają za przyjęciem, że nałożenie opłaty podwyższonej byłoby nieuzasadnione i krzywdzące.
Podkreślono, że odpowiedzialności w prawie administracyjnym nie należy rozumieć jako odpowiedzialności absolutnej.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zastosowanie podwyższonej opłaty byłoby niezgodne z celem funkcjonowania tej sankcji, jakim jest ochrona porządku administracyjnoprawnego, ponieważ ten porządek nie został naruszony w swej istocie materialnej, a co do uchybienia formalnego nie wywołał on żadnych negatywnych skutków w sferze ochrony środowiska. Skarżąca niezwłocznie po wykryciu uchybienia uzupełniła swoje niedopatrzenie i w chwili obecnej, wobec posiadania przez nią wszystkich wymaganych do prowadzenia składowiska decyzji administracyjnych, nie istnieje po jej stronie żadne naruszenie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził wyraźnie, że podwyższenie opłat należnych od podmiotu działającego bez wymaganej decyzji "ma na celu stworzenie finansowego bodźca do podjęcia przez [Stronę] działań zmierzających do zalegalizowania korzystania ze środowiska w ww. formie" (s. 2 uzasadnienia decyzji). Działania te skarżąca podjęła niezwłocznie, zatem niecelowe byłoby nałożenie na nią sankcji na tym etapie post factum.
W doktrynie podkreśla się, że opłaty podwyższone są w zasadzie środkiem o charakterze represyjnym, dlatego wysokość określonej w art. 292 u.p.o.ś. stawki opłat nie ma żadnego związku z faktycznymi kosztami korzystania ze środowiska i ma na celu zmuszenie podmiotu zobowiązanego do uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska lub do zaprzestania działalności, w związku z którą wymagane jest pozwolenie na korzystanie ze środowiska (tak K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Wolters Kluwer 2016).
Nie można więc stawiać znaku równości pomiędzy sytuacją, w której podmiot prowadzący składowisko uzyskuje wszelkie wymagane pozwolenia, w tym decyzje o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska, i działa w sposób zgodny z wymogami ochrony środowiska, przy czym w toku wykonywanej działalności dochodzi do wygaśnięcia uzyskanej decyzji wskutek upływu czasu, co jednak jest przez skarżącą sanowane poprzez uzyskanie kolejnej decyzji, o treści identycznej z treścią decyzji poprzedniej, a sytuacją, w której podmiot w ogóle nigdy nie legitymował się taką decyzją, bądź dokonywane przez niego składowanie odpadów obiektywnie zagrażało środowisku.
Zwrócono uwagę, że nadrzędnym celem przyjęcia przez ustawodawcę sankcyjnych przepisów art. 276 i 293 u.p.o.ś. było zapewnienie ochrony i bezpieczeństwa środowiska, poprzez postawienie wymogu legitymowania się stosownymi decyzjami i celu tego nie można pomijać przy dokonywaniu wykładni wskazanych przepisów i rozstrzyganiu na ich gruncie indywidualnych spraw administracyjnych. Oznacza to, że jeżeli ewentualne naruszenie miało wyłącznie charakter formalny i nie spowodowało nawet zagrożenia dla środowiska, należy rozważyć zasadność nakładania w takiej sytuacji opłaty podwyższonej.
Stwierdzono, iż prawidłowa wykładnia przepisów art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. oraz art. 293 ust. 1 u.p.o.ś. nie może ograniczać się jedynie do analizy literalnego brzmienia tych przepisów, lecz powinna uwzględniać także funkcję oraz cel tej regulacji.
Oznacza to konieczność uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku i badanie, jakie są rzeczywiste przyczyny braku pozwolenia, ale także, jakie w związku z tym powstały skutki czy też zagrożenia dla środowiska, oraz jakie działania zostały przez stronę podjęte celem wyeliminowania nieprawidłowości. W niniejszej sprawie organ takiej wykładni jednak nie przeprowadził, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania wskazanych przepisów w sytuacji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za zaniechaniem nakładania opłaty podwyższonej na skarżącą.
W niniejszej sprawie skarżąca stoi przed groźbą zapłacenia podwyższonej opłaty o charakterze sankcyjnym w bardzo wysokiej kwocie, mimo całkowitego braku niezgodności swych działań z prawem materialnym, w szczególności mimo faktu, że jej działania w najmniejszym stopniu nie stanowiły zagrożenia dla środowiska. Przed uzyskaniem decyzji z dnia 8 marca 2016 r. zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska, jej zakład funkcjonował w oparciu o poprzednią instrukcję eksploatacji składowiska i decyzję ojej zatwierdzeniu, a instrukcja ta nie różniła się od nowej, zatwierdzonej instrukcji z 2016 r. Uchybienie skarżącej miało więc wymiar wyłącznie proceduralny, jego skutkiem nie było natomiast naruszenie istoty przepisów. Poprzednia decyzja wygasła, z uwagi na zapisy przepisów przejściowych u.o. Mimo uchybienia o charakterze formalnym, skarżąca właściwie wykonywała przepisy prawa administracyjnego oraz poprzednią decyzję administracyjną. Działania skarżącej w zakresie składowania odpadów przez cały czas prowadzone były w sposób prawidłowy.
Odnośnie naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. oraz naruszenia art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. skarżąca wskazała, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 276, art. 288 i art. 293 u.p.o.ś. spełnia przesłanki pozwalające uznać ją za administracyjną karę pieniężną, o której mowa w przepisach działu IVa k.p.a., a co za tym idzie, do opłaty podwyższonej znajdują zastosowanie przepisy wskazanego działu k.p.a., jako lex generalis.
Wskazano, że nowelizacja wprowadzająca do k.p.a. przepisy regulujące kwestię administracyjnych kar pieniężnych, weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., a co za tym idzie, nowe przepisy działu lVa k.p.a. mają zastosowanie w niniejszej sprawie (postępowanie w sprawie opłaty podwyższonej zostało bowiem wszczęte w dniu [...] października 2017 r.). Definicja administracyjnej kary pieniężnej, zamieszczona w art. 189b k.p.a., obejmuje swym zakresem również opłatę podwyższoną, o której mowa w przepisach u.p.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wszystkie cechy te spełnia również opłata podwyższona, o której mowa w art. 276, 293 ust. 1 i 288 ust. 1 u.p.o.ś. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłata podwyższona stanowi sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną na osobę prawną w związku z niedopełnieniem obowiązku w postaci konieczności legitymowania się określoną decyzją, a nałożenie jej następuje w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze specyfikę przepisów u.p.o.ś. zauważono, że mimo iż podmiot korzystający ze środowiska samodzielnie ustala wysokość opłaty z tego tytułu, to w przypadku wykrycia przez organ nieprawidłowości, wymagających uiszczenia opłaty podwyższonej, nałożenie tej opłaty następuje w drodze decyzji, po wyczerpaniu procedury określonej w art. 288 ust. 1 u.p.o.ś.
Podkreślono, że intencją ustawodawcy było objęcie opłaty podwyższonej zakresem regulacji k.p.a. dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ nie wziął pod uwagę obowiązujących przepisów działu IVa k.p.a., a w szczególności nie zweryfikował, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (opłaty podwyższonej). Skarżąca podkreśliła, że przesłanki takie w niniejszej sprawie się spełniły, a co za tym idzie, organ powinien je zastosować z urzędu, co skutkowałoby zaniechaniem nakładania na odwołującą rażąco wygórowanej opłaty podwyższonej.
Zgodnie z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżąca podkreśliła, że stan faktyczny niniejszej sprawy potwierdza spełnienie się powyższej przesłanki.
Nawet w sytuacji, gdyby organ I instancji uznał, że nie spełniły się przesłanki nakazujące obligatoryjne odstąpienie od nakładania opłaty podwyższonej, to zastosowanie w niniejszej sprawie mógł i powinien znaleźć art. 189f § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1 (a więc w przypadku, gdy naruszenie prawa ma większą wagę), jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W powyższych przypadkach organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Niewątpliwie i takie rozwiązanie spełniłoby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona, a jednocześnie nie doprowadziłoby do upadłości skarżącej.
Organ nie dokonał jednak żadnej analizy potrzeby, czy też konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 1 89f §1 bądź §2 k.p.a. Z tego względu zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona.
Zarzucono ponadto, że organ wydający decyzję powinien w niniejszej sprawie rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości na korzyść skarżącej. Stanowisko to zostało obecnie ugruntowane wprowadzonym do k.p.a. art. 7a ust. 1, który nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości występujące w postępowaniu na korzyść stron.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].08.2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w myśl art. 276 ust. 1 u.p.o.ś.) podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 293 ust. 1 u.p.o.ś.: "Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania". Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 u.p.o.ś.). Opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie została uzależniona od powstania jakichkolwiek szkód w środowisku.
Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. W doktrynie wskazuje się, iż brak jest jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych, co wynika zarówno z gramatycznej wykładni art. 296 ust. 1 i art. 292 u.p.o.ś., jak i z zasady praworządności, z której wynika, że organy administracji są zobowiązane z urzędu do przestrzegania przepisów prawa (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, wyd. II). W doktrynie wskazano, iż skoro przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r., IV SA/Po 844/10).
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca jest zobowiązana do zapłaty opłaty podwyższonej. Wyliczenia wysokości należnej opłaty są prawidłowe. Organ wyjaśnił, w jaki sposób określił okres składowania odpadów, ich masy i rodzaje. Obliczenia zostały dokonane na podstawie wiarygodnych dokumentów. Również skarżąca nie kwestionowała wysokości naliczonej opłaty.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że są one niezasadne. Skarżąca podniosła, że od dnia [...] czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Według Kolegium dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18). Decyzja o nałożeniu opłaty podwyższonej jest decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu jest w tym przypadku jedynie ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści.
Wskazano też, że odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem, zaś uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów ochrony środowiska przez korzystającego ze środowisko, zabezpiecza m.in. zdrowie i życie ludzkie. Nie sposób zatem uznać brak tak istotnej decyzji jak decyzja zatwierdzająca instrukcję korzystania ze środowiska za znikome naruszenie prawa.
Wobec tego w ocenie Kolegium brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami u.p.o.ś. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy organ i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. G. K. i M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem następujących przepisów prawa:
1. art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ, iż w przypadku opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, nakładanej w trybie art. 293 ust. 1 u.p.o.ś. nie mają znaczenia ani przyczyny braku pozwolenia, ani też okoliczności, w jakich następowało składowanie odpadów przez stronę, podczas gdy opłata wymierzana w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 293 ust. 1 u.p.o.ś. może zostać nałożona dopiero po przeanalizowaniu przez organ, czy w konkretnej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające przeciwko wydaniu takiej decyzji, a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że w stosunku do skarżącej zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, mimo iż okoliczności towarzyszące wygaśnięciu posiadanej przez skarżącą decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wskazują na brak podstaw do obciążenia skarżącej powyższą opłatą, w szczególności z uwagi na fakt legitymowania się przez skarżącą w poprzednim okresie stosowną decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, która określała warunki eksploatacji składowiska w sposób identyczny jak kolejna uzyskana przez skarżącą decyzja w tym przedmiocie, warunki te nie zostały przez skarżącą w żadnym stopniu naruszone, a przy tym eksploatacja składowiska nie miała żadnego negatywnego wpływu na środowisko, jak również nie doprowadziła do zaistnienia jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska;
2. art. 189b k.p.a. w zw. z art. 189f §1 k.p.a. a także w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt. 2 u.p.o.ś. przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez organ, że opłata podwyższona nakładana przez organ za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w przepisach działu IVa k.p.a., mimo iż cechy opłaty podwyższonej, wynikające z przepisów u.p.o.ś., odpowiadają przesłankom administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w dziale IVa k.p.a., co w konsekwencji skutkowało zaniechaniem zastosowania art. 189f §1 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy i to w sytuacji, gdy przepis ten statuuje obligatoryjne podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia sankcji na stronę;
a także, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,
3. art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. oraz w zw. z art. 276 u.p.o.ś., art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez zaniechanie rozważenia możliwości jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w sytuacji przyjęcia przez organ braku podstaw do zastosowania art. 189f §1 k.p.a., organ powinien co najmniej przeanalizować możliwość zastosowania w określonym stanie faktycznym art. 189f §2 i §3 k.p.a.;
4. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie w rozważaniach przedstawionych przez skarżącą okoliczności faktycznych oraz zaniechanie należytego rozważenia w uzasadnieniu decyzji przedstawianej przez skarżącą argumentacji prawnej uzasadniającej przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zaniechanie nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także poprzez naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.
Podkreślono m.in., że mimo, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów u.p.o.ś. podwyższona opłata nie jest karą, nie została w ten sposób w sposób wyraźny określona, w rzeczywistości stanowi bardzo dotkliwą pieniężną sankcję administracyjną nałożoną przez ustawodawcę. W stanie faktycznym tej sprawy, zastosowanie podwyższonej opłaty byłoby niezgodne z celem funkcjonowania tej sankcji, jakim jest ochrona porządku administracyjnoprawnego - ponieważ ten porządek nie został naruszony w swej istocie materialnej, a co do uchybienia formalnego popełnionego przez skarżącą - nie wywołał on żadnych negatywnych skutków w sferze ochrony środowiska. Działania zmierzające do zalegalizowania przedsięwzięcia skarżąca podjęła niezwłocznie, zatem niecelowe jest nakładanie na nią sankcji post factum, gdy z własnej inicjatywy już uprzednio podjęła wszelkie niezbędne kroki do wyeliminowania zauważonego, nieumyślnego uchybienia.
Organ odwołał się w swej argumentacji do wykładni gramatycznej art. 276 ust. 1 i art. 292 u.p.o.ś., która w jego ocenie wskazuje na brak możliwości odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Jednak poprzestanie na samej wykładni językowej przepisu, w okolicznościach konkretnej sprawy, może okazać się działaniem nieprawidłowym, wypaczającym cel i znaczenie przepisu prawa.
Zwrócono uwagę, że nadrzędnym celem przyjęcia przez ustawodawcę sankcyjnych przepisów art. 276 i 293 u.p.o.ś. było zapewnienie ochrony i bezpieczeństwa środowiska, poprzez postawienie wymogu legitymowania się stosownymi decyzjami i celu tego nie można pomijać przy dokonywaniu wykładni wskazanych przepisów i rozstrzyganiu na ich gruncie indywidualnych spraw administracyjnych. Oznacza to, że w przypadku, gdy ewentualne naruszenie miało wyłącznie charakter formalny i nie spowodowało najmniejszego nawet zagrożenia dla środowiska, należy rozważyć zasadność nakładania w takiej sytuacji opłaty podwyższonej.
Stwierdzono, iż prawidłowa wykładnia przepisów art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. oraz art. 293 ust. 1 u.p.o.ś. nie może ograniczać się jedynie do analizy literalnego brzmienia tych przepisów, lecz powinna uwzględniać także funkcję oraz cel tej regulacji. Oznacza to konieczność uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku i badanie, jakie są rzeczywiste przyczyny braku pozwolenia, ale także, jakie w związku z tym powstały skutki czy też zagrożenia dla środowiska, oraz jakie działania zostały przez stronę podjęte celem wyeliminowania nieprawidłowości. W niniejszej sprawie organy takiej wykładni jednak nie przeprowadziły, stając na stanowisku, że nie jest to konieczne z uwagi na rygorystyczny charakter wskazanych przepisów.
Podkreślono, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 276, art. 288 i art. 293 u.p.o.ś. spełnia przesłanki pozwalające uznać ją za administracyjną karę pieniężną, o której mowa w przepisach działu lVa k.p.a., a co za tym idzie, do opłaty podwyższonej znajdują zastosowanie przepisy wskazanego działu k.p.a., jako lex generalis.
Podkreślono, że definicja administracyjnej kary pieniężnej, zamieszczona w art. 189b k.p.a., obejmuje swym zakresem również opłatę podwyższoną, o której mowa w przepisach u.p.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wszystkie cechy te spełnia również opłata podwyższona, o której mowa w art. 276, 293 ust. 1 i 288 ust. 1 u.p.o.ś., gdyż stanowi ona sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną na osobę prawna w związku z niedopełnieniem obowiązku w postaci konieczności legitymowania się określona decyzją, a nałożenie jej następuje w formie decyzji administracyjnej.
Ustawodawca wiąże pojęcie administracyjnej kary pieniężnej z negatywnymi (pod względem finansowym) skutkami prawnymi, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu. Bez znaczenia natomiast, z punktu widzenia definicji administracyjnej kary pieniężnej jest sam sposób określenia wysokości tej kary. Nie jest więc zasadne stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził bowiem, że decyzja o nałożeniu opłaty podwyższonej jest decyzją związaną, nie będącą administracyjną karą pieniężną i przepisy działu IVa k.p.a. nie mają do niej zastosowania. Świadczyć o tym miałby fakt, że mamy tu do czynienia z jednoznacznym mechanizmem wyliczenia sankcji pieniężnej. Jednak powyższe twierdzenie organu nie znajduje uzasadnienia choćby biorąc pod uwagę brzmienie art. 189b k.p.a., zawierającego definicję "administracyjnej kary pieniężnej", do której zastosowanie znajdą przepisy działu IVa k.p.a. Analiza treści tego przepisu nie wskazuje bowiem, aby z zakresu jego stosowania wyłączono te kary, które nakładane są przy uwzględnieniu jednoznacznego mechanizmu wyliczenia sankcji pieniężnej. W przepisie tym mowa jest bowiem jedynie o określonej w ustawie sankcji o charakterze pieniężnym, nakładanej przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu. Ustawodawca nigdzie nawet nie sugeruje, że administracyjną karą pieniężną w rozumieniu k.p.a. nie będzie taka kara, która nakładana jest co prawda w drodze decyzji, jednak o wysokości ściśle określonej w ustawie. Wnioski SKO należy więc w tym zakresie uznać za nieuprawnione.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ nie wziął pod uwagę obowiązujących przepisów działu IVa k.p.a., a w szczególności nie zweryfikował, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (opłaty podwyższonej).
Skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał żadnej analizy potrzeby, czy też konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §2 k.p.a. Również i z tego względu zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona.
Podkreślono, że organy obu instancji w zasadzie w ogóle nie dokonały analizy okoliczności niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim okoliczności związanych z eksploatacją składowiska w okresie po wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska z [...] r. Analiza przeprowadzona przez organ sprowadzała się właściwie do arbitralnego stwierdzenia, że wykładnia gramatyczna przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż podmiot korzystający ze środowiska, nieposiadający stosownej, prawem wymaganej ostatecznej decyzji, zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości podwyższonej. Nie dokonał natomiast organ żadnej analizy celem rozważenia, czy nałożenie wysokiej opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska rzeczywiście jest uzasadnione, a zwłaszcza nie przeanalizował, czy w sprawie nie występują szczególne okoliczności mogące uzasadniać rezygnację z naliczenia tej opłaty. Z uwagi zaś na fakt, że nałożenie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 293 ust. 1 up.o.ś. wymaga zweryfikowania i ustosunkowania się do okoliczności konkretnej sprawy, uchybienie w tym zakresie ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ wydający decyzję naruszył również zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Podkreślono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że przepisy statuujące kary administracyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasady interpretacyjne, mając na względzie charakter karny deliktu administracyjnego, wskazują na takie interpretowanie przepisów o karach administracyjnych, by wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 657/17). Stanowisko to zostało obecnie ugruntowane wprowadzonym do k.p.a. art. 7a ust. 1, który nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości występujące w postępowaniu na korzyść strony.
Pod koniec 2014 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wydał na rzecz skarżącej decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane odnoszące się do prowadzonego przez skarżącą składowiska. Mimo faktu prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji jednak nie zwrócił uwagi skarżącej na grożące jej konsekwencje związane z niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. W tym kontekście stwierdzono, że w ten sposób doszło do naruszenia przez organ I instancji również wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania, zwłaszcza, że organ posiadał również wiedzę, które z podmiotów podlegających regulacji z art. 240 ust. 1 u.o. złożyły w terminie wymagany tym przepisem wniosek o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Skarżąca w piśmie z [...].02.2021 r. podtrzymała swą wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 11 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].08.2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z [...].07.2020 r. nr [...] wymierzającą Z. G. K. i M. sp. z o.o. w K. opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za [...] rok w kwocie: [...] zł.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że instrukcja eksploatacji kwatery nr II została zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2007 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r.). Niesporne jest także, że powyższa decyzja zatwierdzająca instrukcję składowania odpadów wygasła z dniem [...] stycznia 2015 r. z uwagi na nowelizację ustawy o odpadach oraz niezłożenie przez ZGKIM wniosku o zatwierdzenie instrukcji. Skarżąca nie kwestionowała również, że w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] marca 2016 r. przyjmowała na składowisko odpady nie posiadając ważnej instrukcji.
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że w sposób bezsprzeczny została spełniona przesłanka do poniesienia przez skarżącą opłaty podwyższonej za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Sam bowiem fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest wystarczającą i konieczną przesłanką ustalenia podwyższonej opłaty. Artykuł 293 ust. 1 u.p.o.ś. wprost przewiduje - za nieuzyskanie przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - podwyższenie należnej opłaty o [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania. Jednoznaczne sformułowanie przepisu nie pozostawia organowi żadnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przypadku stwierdzenie zaistnienia zawartych w nim przesłanek. Ustawodawca nie uzależnia podwyższenia opłaty od negatywnego oddziaływania na środowisko.
Skarżąca nie kwestionuje faktu składowania odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Nie jest także kwestionowany sposób wyliczenia opłaty. Skarżąca podnosi, że organ powinien w tym konkretnym przypadku zaniechać wymierzenia opłaty, ponieważ spółka prowadziła składowisko odpadów w sposób tożsamy z określonym we wcześniejszej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, która wygasła. Wynikało to z jej przeoczenia. Należy tu ponownie wskazać, że artykuł 293 ust. 1 u.p.o.ś. wprost przewiduje - za nieuzyskanie przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - podwyższenie należnej opłaty o [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania. Jednoznaczne sformułowanie przepisu nie pozostawia organowi żadnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przypadku stwierdzenie zaistnienia zawartych w nim przesłanek. Ustawodawca nie uzależnia podwyższenia opłaty od negatywnego oddziaływania na środowisko (tak wyrok NSA z 07.05.2009 r. o sygn. II OSK 704/08, publ. CBOiS).
Istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy były już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 162/21, który wyrokiem z 07 lipca 2021 r. oddalił skargę Z. G. K. i M. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], wymierzającą skarżącej opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcje prowadzenia składowiska odpadów za [...] rok w kwocie [...]zł.
W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy natomiast opłaty za wcześniejszy okres w [...] r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, skutkującą oddaleniem skargi.
Należy wskazać, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.o. prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów. Faza eksploatacyjna obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o.).
Zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 128 u.o.).
Decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów (art. 129 ust. 1 u.o.). Do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dołącza się m.in. dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 129 ust. 3 u.o.).
W myśl art. 240 ust. 1 u.o. zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 u.o.).
Z okoliczności sprawy wynika niewątpliwie, że skarżąca zarządza składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G.. Ponadto skarżąca była zarządzającym ww. składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa ta weszła w życie 23 stycznia 2013 r., wobec czego skarżąca miał obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do [...] stycznia 2015 r. Tego dnia wygasła bowiem dotychczasowa decyzja Wojewody W. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zatwierdzająca instrukcję eksploatacji kwatery nr II składowiska odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne w m. G. , zmieniona decyzją Marszałka Województwa W. znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.
Termin, o którym mowa miał charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie podlegał skracaniu ani przedłużaniu. Skarżąca nie złożyła jednak wniosku w powyższym terminie, zatem od [...] stycznia 2015 r. - w świetle art. 128 pkt 3 u.o. -skarżąca nie spełniała wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów, czego skutkiem jest przyjęcie, że korzystała ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co z kolei skutkowało naliczeniem opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.
W ocenie Sądu samo złożenie wniosku spowodowałoby, że skarżąca zachowałaby termin, o którym mowa w art. 240 ust. 1 u.o., co mogłoby uchronić ją od naliczenia opłaty podwyższonej.
Niespornym jest, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. skarżąca korzystała ze środowiska bez decyzji zatwierdzającej instrukcję składowania odpadów. Nie ma przy tym znaczenia powoływana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że nowa instrukcja zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa W. znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. zawiera zapisy tożsame z wygasłą wcześniej instrukcją.
Przypomnieć należy, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 u.p.o.ś.). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 u.p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 u.p.o.ś.). Opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 u.p.o.ś.), natomiast opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 u.p.o.ś.).
Jak trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Łd 212/18 oraz z 12 lutego 2018 r. o sygn. II SA/Łd 1019/18 (publ. CBOiS) z powołanych przepisów wynika, że organ był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Ustalenie tej opłaty w zasadzie oderwane jest od przesłanki zawinionego działania skarżącej. Innymi słowy sam fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest wystarczającą i konieczną przesłanką ustalenia podwyższonej opłaty. Również wysokość opłaty nie podlega żadnej dyskusji, bowiem wynika wprost z matematycznego wzoru, określonego w art. 293 ust. 1 u.p.o.ś.
Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, ale dotyczy to sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, bezpośrednio po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Wówczas okoliczności, które winien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 u.p.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1209/12 oraz z 13 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 277/12) – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Innymi słowy, organ nie może ustalać opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy przyczyna braku odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska leży wyłącznie po stronie samego organu (bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na kolejny okres została uchylona). W niniejszej sprawie sytuacja jest zgoła odmienna, bowiem to skarżąca zaniedbała swoje obowiązki, które nałożył na nią ustawodawca. Przypomnieć należy, że skarżąca miała aż dwa lata na złożenie stosownego wniosku, czego jednak nie uczyniła. Gdyby skarżąca w tym terminie złożyła wniosek, to nie ponosiłaby podwyższonej opłaty nawet wtedy, gdyby decyzja zatwierdzająca instrukcję składowania odpadów została wydana po [...] stycznia 2015 r. Skoro jednak tego nie uczyniła, to organ był zobligowany do ustalenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 293 ust. 1 u.p.o.ś.
Reasumując ten wątek należy wskazać, że skarżąca – będąca wszak w tym zakresie podmiotem profesjonalnym - zaniedbała nałożony na nią obowiązek ustawowy.
Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 189 f § 2 i 3 w zw. z art. 189 b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Skarżąca podnosi, że organ powinien zastosować art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: (1)waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub (2)za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało, że od dnia [...] czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do K.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Sąd w pełni podziela rozważania organu odwoławczego, iż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w K.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18 – Lex nr 2531534).
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, ale jak to już powyżej wskazano opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami u.p.o.ś. Przepisy Działu IVa K.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści.
Ponadto Sąd orzekający podziela ocenę WSA w Białymstoku zawartą w wyroku z 05 marca 2014 r. o sygn. I SA/Bk 639/13, iż nie można uznać, że opłaty o których mowa w art.276 i art.292 u.p.o.ś. pomimo ich sankcyjnego charakteru stanowią administracyjną karę pieniężną.
Ponadto na pełną aprobatę zasługują rozważania organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją podlegającą szczególnym regulacjom prawnym. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem, zaś uzyskanie wymaganych przepisami prawa decyzji minimalizuje ryzyko naruszania przepisów ochrony środowiska przez korzystającego ze środowisko, zabezpiecza m. in. zdrowie i życie ludzkie. Nie sposób zatem uznać brak tak istotnej decyzji jak decyzja zatwierdzająca instrukcję korzystania ze środowiska za znikome naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu, organy administracji nie dopuściły się także naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach, bowiem przepisy te jednoznacznie nakazują organom ustalenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji i pozwoleń. Jak już powyżej wskazano, decyzja w tym zakresie ma charakter związany. Tym samym nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której organ mógłby swobodnie miarkować wysokość nałożonej opłaty, czy tez odstąpić od jej nałożenia.
Reasumując, w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a ust. 1 k.p.a., który nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości występujące w postępowaniu na korzyść strony, Sąd wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku słusznie organy administracji nie zastosowały tego przepisu, gdyż wykładnia przepisów leżących u podstaw wydanych decyzji nie budziła wątpliwości.
Z przytoczonych powyżej względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.