III OSK 6868/21

III OSK 6868/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 890/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-05-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 75 § 1, art.77 § 1, art.84 § 1 k.p.a., art 84 ust. 3, ust.4 i ust.5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 890/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących wprowadzenia nasadzeń zamiennych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 7 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących wprowadzenia nasadzeń zamiennych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z inwestycją polegającą na budowie obiektów handlowo-usługowych na terenie nieruchomości przy ul. [...].
Decyzją z 17 września 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wskazanych w załączniku do decyzji. Zezwolenie to uzależniono od dokonania nasadzeń zamiennych w postaci 38 drzew, zgodnie z planem stanowiącym załącznik do decyzji w terminie do 31 maja 2015 r. Zezwolenia udzielono z równoczesnym naliczeniem opłaty w wysokości 138.916,84 zł i odroczono termin jej płatności na okres 3 lat, tj. do 17 września 2016 r.
W dniu 10 stycznia 2017 r. pracownicy Prezydenta Miasta Łodzi, przy udziale przedstawiciela spółki, przeprowadzili oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości. W czasie oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości zostały wprowadzone nasadzenia zamienne w postaci 38 sztuk świerków serbskich. Lokalizacja posadzonych drzew jest zgodna z załącznikiem nr 3, stanowiącym integralną część decyzji z 17 września 2013 r. Żywotność zachowały 23 sztuki drzew, natomiast 15 sztuk świerków serbskich obumarło. Drzewa będące w dobrym stanie zdrowotnym (posiadają żywe korony) i spełniają parametry określone w decyzji z 17 września 2013 r.
Decyzją z 6 marca 2017 r. Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 17 września 2013 r. w części dotyczącej wykonania nasadzeń zamiennych w postaci 38 sztuk drzew i zachowanie żywotności 23 sztuk drzew. Jednocześnie organ I instancji wymierzył opłatę w wysokości 84.086,36 zł, stanowiącą część opłaty (60,53 %), naliczonej w decyzji z 17 września 2013 r. Ponadto organ I instancji wezwał spółkę do wniesienia opłaty w wysokości 54.830,48 zł, stanowiącej część opłaty (39,47 %), naliczonej w decyzji z 17 września 2013 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję z 6 marca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, w celu ustalenia, czy drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji ponownie stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z 17 września 2013 r. w części dotyczącej wykonania nasadzeń zamiennych w postaci 38 sztuk drzew i zachowanie żywotności 23 sztuk drzew. Jednocześnie organ I instancji wymierzył opłatę w wysokości 84.086,36 zł, stanowiącą część opłaty (60,53 %), naliczonej w decyzji z 17 września 2013 r. Ponadto organ I instancji wezwał spółkę do wniesienia opłaty w wysokości 54.830,48 zł, stanowiącej część opłaty (39,47 %), naliczonej w decyzji z 17 września 2013 r.
Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 31 sierpnia 2020 r.
Decyzję z 7 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 sierpnia 2020 r. Jako podstawę decyzji wskazano art. 84 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm. - dalej: u.o.p.).
Organ odwoławczy wskazał, że drzewa nie były zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi ani nie były zabezpieczone przed ingerencją zwierząt. Podmiot odpowiedzialny za opiekę nad drzewami w imieniu spółki stwierdził, że drzewa kontrolował raz w miesiącu, co przy świeżych nasadzeniach jest niewystarczające. Podmiot ten wskazał także, że prawdopodobną przyczyną obumarcia sadzonek było stosowanie środków do odśnieżania i odladzania oraz szkody powodowane przez odchody zwierząt. Powyższe świadczy o niedochowaniu należytej staranności przy zabezpieczeniu sadzonek albo niewłaściwym doborze miejsc nasadzeń.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 7 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmie z 27 lutego 2017 r., stanowiącym stanowisko w sprawie projektu decyzji po dokonanej kontroli żywotności drzew, pełnomocnik spółki wskazywał, że zabiegi pielęgnacyjne w odniesieniu do drzew wykonywało przedsiębiorstwo zajmujące się zawodowo zasądzeniami i utrzymaniem drzewostanu i to na tym przedsiębiorcy spoczywał obowiązek wykonania nasadzeń zamiennych i trzyletniej pielęgnacji tych nasadzeń. Spór w tej sprawie dotyczy zatem ustalenia przyczyn obumarcia drzew oraz czy było one niezależne od posiadacza nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, przez przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości należy rozumieć okoliczności porównywalne z siłą wyższą, którymi mogą być różnego rodzaju kataklizmy lub okoliczności związane z sytuacjami nadzwyczajnymi np. nadzwyczajnymi warunkami atmosferycznymi typu susza.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany przez organy materiał dowodowy świadczy co najmniej o braku właściwego nadzoru nad nasadzeniami zamiennymi. Poza zawarciem umowy z przedsiębiorstwem zajmującym się nasadzeniami i ich utrzymaniem, spółka nie podjęła żadnych działań, które zabezpieczyłyby wykonanie tego obowiązku. Brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na "zainteresowanie" spółki kondycją drzew.
Ponadto Sąd I instancji orzekł, że organ I instancji, stosując się do zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, wyjaśnił przyczyny niezachowania żywotności przez część nasadzonych drzew. To, że czynności te dokonane zostały w oparciu o pismo przekazane przez podmiot zewnętrzny (firmę opiekującą się nasadzeniami), nie mogło stać się podstawą do zakwestionowania tego dowodu w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że ciężar dowodu spoczywał nie tylko na organie, ale także na spółce. Brak było ponadto podstaw do powołania biegłego. Argumenty spółki dotyczące innych przyczyn obumarcia drzew stanowiły jedynie gołosłowne stwierdzenia, niepoparte żadnym materiałem dowodowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez uznanie, że organ wykonał wskazania organu odwoławczego co do wyjaśnienia wskazanych przez ten organ okoliczności.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 84, art. 7, art. 6 i art. 10 § k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że organ dokonał we właściwy sposób ustalenia przyczyn niezachowania żywotności przez zasadzone drzewa.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez uznanie, że pomimo niezasadnego powołania się przez organ na nieweryfikowalne zasady doświadczenia życiowego i naruszenia tym samym przepisów postępowania, skarga powinna zostać oddalona.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania dowodu w postaci pisma uzyskanego przez organ I instancji od spółki B., która na podstawie umowy zawartej ze skarżącą spółką zajmowała się przedmiotowymi nasadzenia zastępczymi.
W pierwszej kolejności spółka kwestionuje wykonanie przez organ zaleceń z poprzedniej, kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Organ odwoławczy wskazał wówczas na konieczność ustalenia, czy drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od spółki. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Te okoliczności organ odwoławczy wskazał, a organ I instancji dokonał ustaleń we własnym zakresie, zwracając się bezpośrednio do podmiotu zajmującego się przedmiotowymi nasadzeniami w imieniu i na rzecz spółki. Brak jest zatem podstaw, żeby w takiej sytuacji kwestionować wywiązanie się przez organ I instancji z zaleceń decyzji kasacyjnej, skoro organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie wskazał nawet przykładowych czynności, jakie mógłby podjąć organ I instancji ustalając przyczyny braku zachowania żywotności przez drzewa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Należy przy tym zaznaczyć, że spółka nie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia w tej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której stanowi art. 15 k.p.a.
Ponadto spółka kwestionuje sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, wskazując, że nieprawidłowe było zwrócenie się do osoby prawnej (spółki B.) o złożenie pisemnych wyjaśnień, ale konieczne było przesłuchanie przedstawiciela tego podmiotu w charakterze świadka. Zgodnie jednak z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dokument uzyskany od podmiotu odpowiedzialnego za dokonanie nasadzeń zastępczych mógł niewątpliwie stanowić dowód w sprawie i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie oceniły tego dowodu jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Brak jest przy tym podstaw do tworzenia swoistej hierarchii środków dowodowych, jak tego oczekuje spółka, wskazując, że dowód z dokumentu nie jest tożsamy z dowodem z przesłuchania świadka i zmierzając do wykazania, że to drugi z tych dowodów jest bardziej miarodajny. Ponadto, katalog dowodów z art. 75 § 1 k.p.a. ma charakter otwarty (kwantyfikator "w szczególności"), nie można zatem kwestionować ustaleń organu opartych na zasadach doświadczenia życiowego, o ile argumentacja organu w tym zakresie jest pełna i spójna, co w tej sprawie miało miejsce i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z kolei zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, jeżeli dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie zamierza wykazać. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej stanowisko, przy czym podkreślenia wymaga, że w tym przypadku to na spółce ciążył obowiązek wykazania okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Natomiast organ rozpoznający sprawę jako wyspecjalizowany w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia był zobowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (również ten zaprezentowany przez spółkę, ale spółka zachowała bierność w tym zakresie, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Tego rodzaju oceny organy w tej sprawie dokonały, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Spółka nie wykazała także, że nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, a nawet, że tego rodzaju uchybienie (o ile miało miejsce), miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 84, art. 7, art. 6 i art. 10 § k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W tej sprawie skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a., jednak w odniesieniu do drugiego z tych przepisów brak jest uzasadnienia w skardze kasacyjnej.
Jedynie ubocznie należy odnieść się do niepowiązanych z żadnymi przepisami stanowiącymi podstawę kasacyjną, argumentów spółki dotyczących powierzenia przez spółkę dokonania i utrzymania nasadzeń zastępczych podmiotowi "zawodowemu". Jest to okoliczność niekwestionowana, natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Relacje między zleceniodawcą a zleceniobiorcą mają charakter wyłącznie cywilnoprawny. To na spółce, a nie na zlecenioborcy ciążył obowiązek dokonania i utrzymania nasadzeń zastępczych. Skutki zaniedbań zlecenioborcy w tym zakresie mogą być przedmiotem ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, co nie mieści się w przedmiocie kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.