III OSK 6538/21

III OSK 6538/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1113/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-04-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 88 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/20 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 października 2020 r., nr SKO.W.M.451/2762/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczone drzewa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi W. G. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej także jako: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 14 października 2020 r., nr SKO.W.M.451/2762/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Na wizji lokalnej z dnia 3 lipca 2019 r. ustalono, że na terenie objętym inwestycją polegającą na budowie budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w S. rośnie drzewo dąb [...] o obwodzie pnia [...] cm (na wys. 130 cm), które wykazuje cechy zamierania – zasychające liście. Wokół drzewa znajduje się misa ziemna o szerokości 2,35 m z czego najbliżej od pnia drzewa posadowione są krawężniki w odległości 20 cm i 80 cm od pnia dębu. Przy podstawie pnia znajduje się rozległy ubytek wgłębny obejmujący niemal całe wnętrze pnia, w którym według oświadczeń wykonawcy znajdowało się gniazdo szczurów. W odległości [...] m od drzewa podczas realizacji inwestycji dokonano wykopu o głębokości ok. 4 m. Przy dokonywaniu odkrywki systemu korzeniowego (wykop łopatą) stwierdzono poprzycinane korzenie podporowe.
Z ekspertyzy dendrologicznej z lipca 2019 r. wynika, że drzewo na wiosnę prawdopodobnie było ulistnione w całym płaszczu korony, a prace prowadzone i w Obrębie systemu korzeniowego doprowadziły do zwiędnięcia liści. Kolejnymi przyczynami takiego stanu rzeczy są wiek drzewa i niekorzystne warunki pogodowe. Pierwotną przyczyną więdnięcia liści i zamierania drzewa jest jednak ingerencja w system korzeniowy. Ekspert wskazał też, że ubytek wgłębny u podstawy pnia ma wpływ na statykę drzewa, ale też na więdnięcie liści.
Z protokołu przesłuchania osoby upoważnionej do działania w charakterze strony wynika, że w czasie przeprowadzania prac budowlanych w związku z realizacją inwestycji do drzewa zbliżono się z dwóch stron z wykopem, tj. od strony ul. [...] przy budowie studni separatorowej – o głębokości ok. [...] m i od strony budynku studzienka kanalizacyjna o głębokości ok [...] m. wykopy fundamentowe wykonywane były w odległości ok. [...] m na głębokości ok. [...] m. Strona oświadczyła, że pień drzewa podczas prac był cały czas zabezpieczony odeskowaniem oraz, że nie wie jakiego rodzaju korzenie zostały usunięte oraz, że wszystkie prace zmienne w obrębie korony drzewa wykonywane były koparką. Od innych stron drzewo, nie było naruszane.
Na wizji lokalnej 28 października 2019 r. stwierdzono, że w odległości ok. 2m wykopana była studzienka. Stwierdzono, że uszkodzono korzeń przyporowy dębu a w wyniku prowadzonych prac ok. 30 % systemu korzeniowego było odsłonięte. U podstawy pnia stwierdzono wypróchnienie, które w chwili oględzin pozostawało bez wpływu na statykę drzewa. Stwierdzono również, że drzewo należy poddać obserwacji do przyszłego sezonu wegetacyjnego, gdyż mogło dojść do trwałego uszkodzenia od 30-50 % systemu korzeniowego.
Z ekspertyzy dendrologicznej Pracowni Przyrodniczej [...] zespołu mgr inż. arch. kraj. [...] i dr inż. [...] wynika, że zmiana przeznaczenia gruntu, ingerencja w system korzeniowy (przez wykonane w bliskim sąsiedztwie drzewa prace ziemne - w tym w postaci głębokich wykopów oraz uszkodzenia mechaniczne korzeni) bezpośrednio przyczyniły się do stanu drzewa. Pośrednio do tego stanu przyczyniły się trudne warunki pogodowe w minionych sezonach wegetacyjnych, w tym m.in. długotrwała susza atmosferyczna.
Decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 35.000 zł za zniszczenie 1 szt. drzewa liściastego - dębu [...] o obwodzie pnia [...] cm - zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej własność Gminy Miast S. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności postępowania ustalono, że drzewo zostało trwale i nieodwracalnie zniszczone poprzez ingerencję w system korzeniowy i jego uszkodzenie - redukcję bocznych korzeni podporowych (od strony studzienki), mechaniczne uszkodzenia korzeni szkieletowych i odsłonięcie bryły korzeniowej drzewa, w związku z prowadzeniem głębokich wykopów (ok. 4 m) w odległości [...] m od drzewa. Ustalenia organu wynikają z wizji terenowej oraz ze sporządzonej ekspertyzy, którą organ uznał za zrozumiałą i sporządzoną z zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi przepisami prawa.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie oraz dopuszczenie zeznań z świadków, opinii biegłego dendrologa na okoliczności ustalenia faktycznych przyczyn obumierania drzewa, w tym wpływu dziury w pniu oraz bytności szczurów na kondycję drzewa, wpływu suszy na podciągniecie korzeni drzewa i ustalenia od kiedy drzewo obumierało, oraz dowodu z oględzin.
SKO w decyzji z dnia 14 października 2020 r. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ekspertyz dendrologicznych, nie budzi wątpliwości organu fakt zamierania drzewa z gatunku dąb szypułkowy rosnącego na działce nr [...] w S.
Kolegium zauważyło, że drzewo na wiosnę 2019 r. miało wytworzone ulistnienie w całej koronie, jednak w związku z trwającymi pracami budowlanymi, podczas których m.in. dokonano w jego pobliżu (w odległości [...] m) głębokich wykopów sprzętem mechanicznym - koparką - z dwóch stron (co w toku postępowania potwierdziła strona), odkrywając z tych stron system korzeniowy, uszkadzając mechanicznie nabiegi korzeniowe i korzenie szkieletowe, ulistnienie zaczęło zasychać w trakcie procesu wegetacyjnego. W lipcu 2019 r. liście zwiędły i opadły, jednak w tym czasie niewidoczne były objawy wskazujące trwający wieloletni proces zamierania drzewa objawiający się zasychaniem gałęzi w górnej partii drzewa. W wyniku obserwacji ustalono, iż w kolejnym okresie wegetacyjnym proces zamierania drzewa uległ pogłębieniu - drzewo nie wykształciło ulistnienia w 90% korony, pojawiły się też otwory żerowe oraz odchodząca warstwa kory.
SKO podkreśliło, że ustawa o ochronie przyrody nakłada obowiązek prowadzenia prac ziemnych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywanych w obrębie korzeni, w sposób najmniej szkodzą drzewom. Oznacza to, że prowadzący prace winien uwzględnić fazę rozwoju drzewa, jego stan oraz warunki siedliskowe, prowadzić prace w odległości nie bliżej niż trzykrotna średnica pnia drzewa, oraz poddawać konsultacjom potrzebę usunięcia korzeni o średnicy przekraczającej 2,5 cm. Z wyjaśnień strony wynika, że pień drzewa podczas prowadzenia prac był chroniony przez jego odeskowanie, lecz prace ziemne związane z wykopami w obrębie systemu korzeniowego drzewa były prowadzone przy wykorzystaniu urządzeń mechanicznych - koparki. Prowadzenie głębokich wykopów w odległości [...] m od dębu o obwodzie pnia [...] cm spowodowało odsłonięcie bryły korzeniowej drzewa, oraz uszkodzenie korzeni, podczas wykonywania wykopów. Po przeprowadzeniu prac ziemnych stwierdzono zamieranie drzewa (bez objawów wcześniejszego zamierania), które pogłębiło się w kolejnym okresie wegetacyjnym.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wizji lokalnych, wyjaśnień strony i opisanego w ekspertyzie sposobu zamierania drzew z gatunku dąb, zdaniem SKO, istnieje związek przyczynowy pomiędzy pracami przeprowadzonymi przez stronę, a zamieraniem drzewa.
SKO stwierdziło, że w obu ekspertyzach wskazano na istnienie u podstawy pnia drzewa ubytku wgłębnego. Istnienie ubytków niewątpliwie ma wpływ na stan drzewa, jednak, jak wynika z ekspertyzy z lipca 2019 r. ubytek wgłębny u podstawy pnia ma wpływ na statykę drzewa, jednak pozostaje bez wpływu na więdnięcie liści. Według organu odwoławczego, w oparciu o obie ekspertyzy, bezpośrednią przyczyną zamierania drzewa stanowi ingerencja w system korzeniowy, nie zaś uszkodzenia i budowa pnia drzewa. Wobec powyższego SKO zauważyło, że ubytek w pniu drzewa nie wywołany działaniem strony nie skutkował zamieraniem drzewa. Istnienie zatem ubytku oraz okoliczności związane z jego powstaniem pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając na względzie wskazaną w ekspertyzach bezpośrednią przyczynę zamierania drzewa, Kolegium wskazało, że złe warunki atmosferyczne, chociaż mogły mieć wpływ na żywotność drzewa, miały jedynie wpływ pośredni. Oznacza to, że bez przyczyny bezpośredniej - w postaci ingerencji strony w system korzeniowy drzewa, jego żywotność zostałaby zachowana. Zdaniem SKO, w związku z prowadzeniem prac ziemnych w obrębie bryły korzeniowej oraz przycięciem korzeni strona zniszczyła drzewo gatunku dąb szypułkowy, doprowadzając do jego zamierania.
Kolegium wskazało, że podstawą ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew stanowi stawka opłaty za usunięcie drzew obowiązujące w dacie dokonania zniszczenia drzew. Kara za usunięcie drzew została zatem obliczona zgodnie wyliczeniem na str. 6 decyzji, gdzie wskazano, że obwód pnia na wysokości 130 cm wynosił [...] cm, stawka opłaty 70 zł, opłata (liczba cm na wys. 130 cm x stawka opłaty) w kwocie 17.500 zł oraz kara (2x opłata) w wysokości 35.000 zł.
SKO wyjaśniło nadto, iż wobec stwierdzenia przez organ faktu zniszczenia drzew pozostającego w związku z działalnością strony, które podlega administracyjnej karze pieniężnej, organ nie ma prawnych możliwości badania okoliczności towarzyszących dokonaniu zniszczenia drzew. Organ nie może również w sposób dowolny różnicować kary. Odpowiedzialność za zniszczenie drzewa ma charakter obiektywny a sprawca deliktu nie może wyłączyć swej odpowiedzialności w tym zakresie. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne nienaliczenie kary za zniszczenie drzew wobec stwierdzenia faktu zniszczenia drzew.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: art. 7 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. art. 80 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej nieuwzględnienie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie: oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i w efekcie stwierdzenie, że:
a. przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe w sposób jasny i klarowny wyjaśniło wszelkie okoliczności sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego nie sposób w sposób jednoznaczny wynieść wniosku, w jakiej odległości od drzewa kopano dokładnie i czy wykop był robiony w strefie ochronnej drzewa, czy poza nią;
b. organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu w sytuacji, w której strona zgłasza zastrzeżenie do zebranego dotychczas materiału dowodowego i zmierza do wykazania obiektywnych okoliczności mogących wykluczać jej odpowiedzialność z tytułu deliktu administracyjnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a nastąpiło poprzez:
a. błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie art. 88 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ustalenie, że odpowiedzialność ponosić może, również osoba, która uszkodziła drzewo pracami niebędącymi wykonywanymi w obrębie jego korony, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu, że odpowiedzialność ponosi podmiot, który drzewo bezpośrednio zniszczył albo uszkodził pracami w koronie drzewa, a nie zaś w obrębie jego korzeni;
b. niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i w efekcie nieodroczenie zapłaty kary na jakikolwiek okres, pomimo że w stosunku do drzewa możliwe jest zachowanie jego żywotności, co jasno wskazywali biegli.
Wskazując na zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Nadto skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie odnosząc się do obu zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów – jak to określono: "k.p.a." oraz "ustawy o ochronie przyrody". W zarzutach nie podano ani nazw (z wyjątkiem "ustawy o ochronie przyrody"), ani dat, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów (w przypadku "k.p.a."), Naczelny Sąd Administracyjny – dbając, aby nie doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącego kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji: t.j. z dnia 20 grudnia 2019 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 256) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę zaskarżonej decyzji: t.j. z dnia 22 listopada 2019 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 55).
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie "art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.". Należy przede wszystkim podnieść, że konstrukcja zarzutu jest częściowo wadliwa. Tak sformułowany zarzut jest daleki od prawidłowej normatywnej stylizacji zarzutu. Wskazać należy, że art. 77 k.p.a. dzieli się jeszcze na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów (§ 1, § 2, § 3 i § 4), co w konsekwencji sformułowanego zarzutu nie pozwala na określenie intencji skarżącego kasacyjnie. Nie uszło uwadze sądu, że dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 77 § 1 k.p.a.
Dalej, w przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zawiera należytego uzasadnienia odnośnie do zarzutów procesowych, co oznacza, że nie odpowiada ona wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, CBOSA). Wskazać należy, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, iż gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby inny. Ten warunek nie został w przedmiotowej sprawie zrealizowany.
Niezależnie od powyższego podnieść również należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego Sądu, a nie organów.
Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 1251/21). Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2025 r., III OSK 6563/21, CBOSA). Innymi słowy, dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.
Tymczasem, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów dotyczących samego postępowania administracyjnego, bez niezbędnego powiązania go z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co czyniło te zarzuty co do zasady bezskutecznymi.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany z urzędu:
1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności;
3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;
4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r.; sygn. akt II GSK 118/12).
Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów wymierzyły skarżącemu kasacyjnie administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że nie budzi żadnych wątpliwości sposób ustalenia i wysokość przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w przyjętym stanie faktycznym.
Ma zatem rację Sąd I instancji, że została spełniona przesłanka wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 1 sztuki drzewa liściastego, tj. dębu [...] o obwodzie pnia [...] cm i zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w S.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jego wadliwą konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jako całkowicie bezzasadny.
Natomiast zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie również nie zasługiwał na uwzględnienie. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci punktów (pkt 1 – 6), co w konsekwencji sformułowanego zarzutu nie pozwala na określenie intencji skarżącego kasacyjnie. Jednak uwzględniając realia niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim decyzję Marszałka Województwa [...] i wskazaną w niej podstawę prawną to skarżący kasacyjnie miał na myśli pkt 3, czyli zniszczenie drzewa lub krzewu.
Dalej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA).
Zgodnie z dyspozycja art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu.
Wskazać należy, że zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a zniszczeniem drzew. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał przycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17).
Bezprawne zniszczenie drzew stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy ustawy o ochronie przyrody ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17).
Dalej, zastosowanie tego przepisu następuje w powiązaniu z art. 87a ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy, w których ustawodawca określił sytuacje, w których dochodzi do uszkodzenia drzewa (ust. 4), a w których do zniszczenia drzewa (ust. 5). Zgodnie z art. 87a ust. 4 ww. ustawy usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa. Natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5). We wskazanej regulacji pomięto inne elementy składowe drzewa oprócz korony, podczas gdy zgodnie z art. 5 pkt 26a drzewo oprócz korony składa się także z pnia i bryły korzeniowej. W związku tym właściwa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa, organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 (50%). Natomiast w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie. Oznacza to, że w przypadku negatywnego oddziaływania na pień zawsze będziemy mówili o zniszczeniu drzewa. Natomiast w przypadku negatywnego oddziaływania na koronę drzewa przyjęcie, iż nastąpiło jego zniszczenie będzie wymagało uprzednie ustalenie, ile zostało usuniętych w ujęciu procentowym gałęzi z jego korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21, Legalis).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie budzi wątpliwości organu fakt zamierania drzewa w związku z trwającymi pracami budowlanymi, podczas których, m.in. dokonano w jego pobliżu głębokich wykopów sprzętem mechanicznym, tj. koparką - z dwóch stron (co w toku postępowania potwierdziła strona skarżąca), odkrywając z tych stron system korzeniowy, uszkadzając mechanicznie nabiegi korzeniowe i korzenie szkieletowe, ulistnienie zaczęło zasychać w trakcie procesu wegetacyjnego. Prowadzenie głębokich wykopów w odległości 2,3 m od dębu o obwodzie pnia [...] cm spowodowało odsłonięcie bryły korzeniowej drzewa oraz uszkodzenie korzeni, podczas wykonywania wykopów. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy uzasadniał zatem przyjęcie, że w związku z prowadzeniem prac ziemnych w obrębie bryły korzeniowej oraz przycięciem korzeni strona skarżąca zniszczyła drzewo gatunku dąb szypułkowy, doprowadzając do jego zamierania.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.