III OSK 6462/21

III OSK 6462/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2637/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
ART.7, ART.77 PAR.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 799
art.204 ust.2, art.204 ust.3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2637/19 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2637/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji F. z siedzibą
w K. na decyzję Ministra Środowiska z 30 sierpnia 2019 r. nr DZŚ-III.435.20.2019.KJP w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że T. S.A. w J. (dalej również jako "Spółka", "uczestnik postępowania") w piśmie z 17 maja 2018 r. wniosła o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 25 lipca 2006 r. zmienionej decyzjami Marszałka Województwa Małopolskiego z 24 listopada 2008 r., 21 czerwca 2013 r., 1 grudnia 2014 r., 22 grudnia 2015 r., 2 grudnia 2016 r. dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanej na terenie T. S.A. Oddział E. w T. Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z 4 kwietnia 2019 r. zmienił pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw. Od decyzji Fundacja F. w K. wniosła odwołanie. Minister Środowiska decyzją z 30 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zmienił istniejące pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw celem dostosowania do wymagań ustanowionych przez Komisję Europejską konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT LCP) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania i udzielił odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw na terenie Oddziału E. w T.
Skargę na ww. decyzję wniosła Fundacja F. Skarżąca powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu, w tym zarzuty dotyczące zastosowania przez organy wadliwej metody wyliczenia korzyści środowiskowych z dostosowania instalacji do Konkluzji BAT, wskazując w tym zakresie na Podręcznik zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Ministra Środowiska z 30 sierpnia 2019 r. nie narusza prawa. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane określono graniczne wielkości emisyjne z instalacji objętej pozwoleniem na poziomie wynikającym z decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania, zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej jako: "konkluzje BAT"), przewidując odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych określonych tymi konkluzjami w zakresie chlorowodoru (HCI). Wskazano, że stosownie do wymagań zawartych w konkluzjach BAT dla LCP zmieniono ppkt II.1.1. pozwolenia zintegrowanego, w którym w układzie tabelarycznym określono dopuszczalne wielkości emisji dla emitora E1, odprowadzającego gazy i pyły z identycznych kotłów OFz 425 nr 1 i nr 2 oraz dla pojedynczego kotła OFz 425 oraz udzielono odstępstwa w zakresie dopuszczalnej wielkości emisji HCl = 400mg/m3 w okresie od 17 sierpnia 2021 r. do 17 sierpnia 2031 r. - w ramach odstępstwa wynikającego z art. 204 ust. 2 P.o.ś.
Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola – Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., ze zm.) – dalej określanej jako: "Dyrektywa IED" oraz z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami; w ustawie Prawo ochrony środowiska tzw. granicznych wielkości emisyjnych) wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów winien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej).
Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED, w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych jest możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musi wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Przy czym nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji powyższej oceny. Implementację do polskiego porządku prawnego art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED stanowi art. 204 P.o.ś. Sąd przytoczył treść art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś. i podkreślił, że wskazane w art. 204 ust. 3 P.o.ś. czynniki powinny zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy zasadnie zastosowały odstępstwo od granicznych wielkości emisji HCI. W wyniku analizy dokumentacji sprawy słusznie uznano twierdzenia uczestnika postępowania za dowodzące, że koszty inwestycyjne są niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska. Uczestnik przedstawił dane dotyczące kosztów i korzyści dla środowiska w sytuacji nie udzielenia odstępstwa (pismo z 11 września 2018 r. wraz z płytą CD). Z wniosku Spółki wynika, że osiągnięcie wielkości granicznej na poziomie 20 mg/m3 dla dwóch kotłów fluidalnych K1 i K2 jest niemożliwe, ze względu na zawartość chloru w węglu ze złóż znajdujących się na terenie Polski, która wynosi nawet do 6000 mg/kg Cl. Aby osiągnąć wartość graniczną stężenia na poziomie 20 mg/m3 paliwo węglowe nie powinno zawierać więcej niż 0.02 % Cl na kg paliwa. Paliwa węglowe o tak niskiej zawartości chloru praktycznie w Polsce nie występują. Powoduje to uzależnienie firmy od dostawców zewnętrznych paliw i nie daje żadnej gwarancji ciągłości dostaw. Wzrost kosztów na przestrzeni 15. letniego okresu eksploatacji wynikający z wdrożenia takiego rozwiązania Spółka oszacowała na poziomie ok. 998,3 mln zł. Spółka przedstawiła również wyniki obliczeń stężeń HCl w powietrzu przy emisji odpowiadającej 400 mg/m3 w spalinach, z których wynika, że standardy jakości powietrza w zakresie stężeń HCl nie będą przekraczane. Uczestnik postępowania wykazał również, że obniżenie poziomu emisji HCl do wartości 20 mg/m3 poprzez budowę nowej lub modernizację istniejącej instalacji odsiarczania spalin również wiązałoby się z nadmiernie wysokimi kosztami (koszt budowy nowej instalacji wyniósłby ok. 170 mln zł, a wzrost kosztów na przestrzeni 15 letniego okresu eksploatacji wyniósłby ok. 375,5 mln zł, przy modernizacji koszty te wyniosłyby odpowiednio - ok. 40 mln zł i 756,3 mln zł). Proces oszacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC został uznany przez organ za prawidłowy. Organ ocenił, że sposoby obniżenia emisji HCl takie jak wybudowanie instalacji odsiarczania spalin, czy sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska.
Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej względem metodologii przyjętej przez organy dla wyliczenia korzyści środowiskowych unikniętej emisji HCl, która to metoda - w ocenie skarżącej - spowodowała zaniżenie wartości korzyści środowiskowych. Według skarżącej powszechnie akceptowany sposób liczenia wartości ekonomicznej emisji zanieczyszczeń opiera się na metodzie określanej mianem "podejścia ścieżki wypływów" i ta metodologia jest zgodna z aktualnym stanem wiedzy oraz pozwala w możliwie najbardziej dokładny i kompleksowy sposób wyliczyć koszty środowiskowe emisji określonych zanieczyszczeń.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że powoływany przez skarżącą "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 P.o.ś." (określany dalej jako: "Podręcznik"), został opracowany w ramach projektu dotyczącego oceny wpływu Konkluzji BAT na polski system energetyczny m.in. przez firmę Ernst & Young Business Advisory. Celem opracowania podręcznika było wsparcie organów ochrony środowiska i podmiotów prowadzących instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego w kwestii uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. Metodyka przedstawiona w Podręczniku została ukierunkowana na sektor LCP (dużych obiektów spalania). W samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Do tego uczestnik postępowania zauważył, że Podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty na rzetelnej wiedzy naukowej, co w postępowaniu administracyjnym wykazał, tym samym nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia w jego indywidualnej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia HCI nastąpiło w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490) - dalej jako: "rozporządzenie w sprawie stawek". W rozporządzeniu tym, wydanym na podstawie art. 290 ust. 2 P.o.ś., przyjęto, że stawka określona w rozporządzeniu odpowiednio oddaje wartość ekonomiczną unikniętej emisji chlorowodoru. Skarżąca chcąc zakwestionować dopuszczalność przyjętej przez organ metody, po pierwsze podkreśliła, że przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi, z kolei poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak - możliwości techniczne lub technologiczne, o których mowa w art. 290 ust. 3 pkt 4 P.o.ś. Zdaniem skarżącej, ujęcie ich w art. 290 ust. 3 pkt. 4 P.o.ś. dobitnie świadczy o tym, że opłaty te nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżąca nie dostrzegła, że możliwości techniczne lub technologiczne, wymienione w art. 290 ust. 3 P.o.ś. odnoszą się wyłącznie do procesu "odzysku odpadów", a nie instalacji. Według art. 290 ust. 3 P.o.ś. jako podstawa rozporządzenia w sprawie stawek opłat w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza uwzględniona winna być tylko ich uciążliwość dla środowiska. Oznacza to, że stawki zanieczyszczeń oddają ich szkodliwość dla środowiska.
Sąd I instancji wskazał również, że Fundacja powołała się na porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOx, pyły czy rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w Podręczniku. Według skarżącej, różnica między porównywanymi kwotami jest bardzo duża i to dowód na to, że opłata za korzystanie ze środowiska, nie została ukształtowana w sposób w pełni odzwierciedlający wartość ekonomiczną unikniętej emisji. Skarżąca jednakże przyznała, że względem zanieczyszczenia HCI posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru przeprowadzonym przez ośrodek norweski. Uczestnik postępowania podkreślił natomiast, że chlorowodór występuje jedynie w dokumencie "A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report", który dotyczy emisji ze składowisk odpadów oraz procesu spalania odpadów, czyli innych procesów, na gruncie których inaczej przebiega chociażby proces rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, a w konsekwencji inna jest ich uciążliwość dla środowiska.
W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie powołała się na żadne konkretne argumenty za pomocą których doszłoby do wykazania, że wyliczenia Spółki są metodologicznie niepoprawne, bądź też w których wskazano na konkretne korzyści, które osiągnęłaby.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można organowi zarzucić, że działał niezgodnie z prawem. Po pierwsze, wykazał zasadność zastosowania obranej metody. Po drugie, skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody za pomocą której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 P.o.ś. Przy czym rozporządzenie, w przeciwieństwie do metody opisanej w Podręczniku, ma moc prawną. Sąd uznał, że jeśli przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny i nie wykluczają żadnej metody za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ, działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 ust. 2 P.o.ś., mógł zastosować metodę zgodną z posiadaną wiedzą ekspercką.
W odpowiedzi na zarzut dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 204 ust. 3 P.o.ś., Sąd I instancji zaznaczył, że odstępstwo od granicznych wielkości emisji oparte jest o kryterium ekonomiczne, a ściślej kosztów ekonomicznych względem korzyści środowiskowych. Oceniając te koszty i korzyści organ winien uwzględnić: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną inwestycji, inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, a według art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne danej instalacji, lokalne warunki środowiskowe oraz charakterystykę techniczną danej instalacji. Bazowanie na "innych czynnikach mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość" jest w istocie niedopuszczalne, albowiem element "inne czynniki" został zawarty wyłącznie w ustawie Prawo ochrony środowiska, stanowiąc rozszerzenie zakresu czynników branych pod uwagę określonych w Dyrektywie IED. Wymienione warunki nie zostały zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, analiza dokumentacji sprawy dała organom podstawy do stwierdzenia, że uczestnik przedstawił wiarygodne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z HCl w kotłach K1 i K2 Oddziału E. w T. Ostatecznie w postępowaniu doszło do wykazania i oceny, że osiągnięcie poziomów emisji HCl powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska ze względu na charakterystykę techniczną i położenie geograficzne przedmiotowej instalacji. Wszystko to wskazuje na nietrafność twierdzeń skarżącej jakoby w postępowaniu przy udzielaniu odstępstwa uwzględniono czynniki nieprzewidziane w 204 ust. 3 P.o.ś. (art. 15 ust. 4 pkt a i b Dyrektywy IED).
Sądu I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dowiodła także, że przy jej wydaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Minister rozpoznał sprawę w całości, od nowa, odnosząc się przy tym do zarzutów i argumentów skarżącej. Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a.
Od wyroku skargę kasacyjną wniosła Fundacja F. w K., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 204 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że konieczność dobudowania do standardowej instalacji jaką jest kocioł K1 i K2 w E. standardowej instalacji odsiarczania spalin, celem oczyszczania spalin z chlorowodoru, stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą przyznanie odstępstwa z powodu charakterystyki technicznej przedmiotowej instalacji oraz na uznaniu, że konieczność zakupu węgla kamiennego o mniejszej zawartości chlorowodoru, co jest okolicznością standardową i powszechnie praktykowaną, stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą przyznanie odstępstwa z powodu położenia geograficznego przedmiotowej instalacji,
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu błędnie ustalonego stanu faktycznego, w tym metody przyjętej przez organ do wyliczenia wysokości korzyści środowiskowych, a w konsekwencji na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnie ustalonej wysokości korzyści środowiskowych, co przełożyło się na błędne uznanie, że koszty modernizacji instalacji przewyższają korzyści środowiskowe związane z tą modernizacją i wydanie decyzji w oparciu o art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Fundacja zrzekła się rozprawy,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. w J., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o jej oddalenie, przedstawiając własną argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd odwoławczy nie stwierdził podstaw nieważności postępowania w tej sprawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli Sądu II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.
Przed omówieniem zarzutów procesowych przypomnieć trzeba, że odstępstwo od obowiązku zachowania granicznych wielkości emisyjnych przewidziane zostało w art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. - "P.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem, w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie.
Zgodnie z art. 204 ust. 3 P.o.ś., przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość.
Przywołane przepisy stanowią transpozycję art. 15 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dyrektywa IED).
Jak wynika z przywołanych przepisów, udzielenie prowadzącemu instalację wymagającą pozwolenia zintegrowanego zgody na odstępstwo od obowiązku dochowania granicznych wielkości emisyjnych wymaga od organu administracji zweryfikowania i oceny proporcji pomiędzy ekonomicznymi kosztami osiągnięcia granicznych emisji a korzyściami środowiskowymi. Kluczowe w tego rodzaju postępowaniu jest więc ustalenie kosztów związanych z modernizacją instalacji w celu osiągnięcia poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami, opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT i wysokości korzyści środowiskowych.
Z powyższym aspektem związany jest zarzut kasacyjny natury procesowej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec zaakceptowania metody organu do wyliczenia wysokości korzyści środowiskowych, a w konsekwencji zaakceptowania błędnie ustalonej wysokości korzyści środowiskowych, co przełożyło się na wadliwe uznanie, że koszty modernizacji instalacji przewyższają korzyści środowiskowe związane z tą modernizacją i wydanie decyzji w oparciu o art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś.
Jak wynika z akt, Fundacja podważa metodę organów wyliczenia korzyści środowiskowych unikniętej emisji HCl, która polegała na skorzystaniu z wartości wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Rozporządzenie to określa stawki opłat za korzystanie ze środowiska, które korzystający ze środowiska są obowiązani uiszczać w związku z emisją określonych w tym rozporządzeniu zanieczyszczeń. Skarżąca kasacyjnie wskazuje tu na konieczność zastosowania metodyki wskazanej w Podręczniku dotyczącym zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), opracowanym przez firmę Ernst & Young Business Advisory oraz przez Energoprojekt Warszawa i Kancelarię Dentons, na zlecenie Towarzystwa Gospodarczego Polskie Elektrownie, Polskiego Towarzystwa Elektrociepłowni Zawodowych oraz Izby Gospodarczej Ciepłownictwo Polskie we współpracy z Ministerstwem Środowiska (dalej: Podręcznik).
Skarżąca kasacyjnie prezentuje tezę, że podręcznik został oparty o rzetelną wiedzę naukową, natomiast rozporządzenie przyjęło preferencyjne stawki opłat za korzystanie ze środowiska, które nie odzwierciedlają rzeczywistej wartości ekonomicznej kosztów środowiskowych związanych z emisją określonych zanieczyszczeń. Argumentacja Fundacji opiera się przede wszystkim na deprecjonowaniu wartości dowodowej stawek przyjętych w rozporządzeniu na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś. Jednocześnie nie jest kwestionowane w sprawie, że brak jest wiążących przepisów prawa, zarówno na poziomie przepisów Unii Europejskiej, jak i w ustawodawstwie krajowym, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez właściwy organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, co też trafnie podkreślił Sąd I instancji. Tak więc na organie ciążył obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania, zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i oceny metodologii wyliczeń w granicach zasady swobodnej oceny dowodów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju oceny organy dokonały w sposób prawidłowy. Organy wyjaśniły z jakiej przyczyny odmówiły mocy dowodowej Podręcznikowi i z jakich przyczyn przyjęły metodologię opartą o przepisy ww. rozporządzenia. Argumentacja Fundacji w tym zakresie opiera się przede wszystkim na stwierdzeniu, że rozporządzenie nie zostało opracowane na podstawie danych naukowych, w przeciwieństwie do Podręcznika. Jednocześnie jednak sama Fundacja przyznaje, że w odniesieniu do parametru HCI znane jest jej tylko jedno przeprowadzone badanie i Podręcznik nie jest w tym zakresie źródłem wiarygodnych danych naukowych. Ponadto, z Podręcznika wynika, że opracowanie to "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania wysokości opłat przyjętych w rozporządzeniu tylko ze względu na ogólną delegację ustawową do jego przyjęcia. Z delegacji tej wynika bowiem jednoznacznie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów zobowiązana była uwzględnić między innymi uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska (art. 290 ust. 3 pkt 2 P.o.ś.). Podkreślenia wymaga, że elementem postępowania dowodowego był także wniosek Spółki, który podlegał ocenie organów i którego wnioski nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Fundację. Ponadto Fundacja podważyła wyłącznie metodologię tam przyjętą. Przy tym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy w sposób przekonujący uzasadniły przyjętą metodę obliczenia wartości kosztów środowiskowych. Natomiast Podręcznik, przynajmniej w zakresie chlorowodoru, nie jest oparty na odpowiedniej wiedzy naukowej, co wykazał organ w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie mógł stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że brak było podstaw do uwzględnienia opłat przyjętych w rozporządzeniu, ponieważ żaden przepis P.o.ś. nie uprawnia do zrównania wysokości opłaty środowiskowej z korzyściami środowiskowymi związanymi z unikniętą emisją. Należy jednak pamiętać, że rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale materiał dowodowy sprawy stanowiący punkt odniesienia dla oceny wniosku Spółki. Jak już wyżej wskazano, brak jest przepisów, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. W konsekwencji brak prawnego zrównania wysokości opłaty środowiskowej z korzyściami środowiskowymi związanymi z unikniętą emisją, nie miał determinującego znaczenia w sprawie. Istotne jest jednak prawne uregulowanie opłat za korzystanie ze środowiska, które mogło stanowić podstawę wyjściową metodologii zastosowanej przez organy udzielające zgody na odstępstwo na podstawie art. 204 ust. 2 P.o.ś. (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4062/21).
W tym kontekście niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania i niewłaściwej wykładni art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś.
Sąd Wojewódzki za niewadliwe uznał ustalenia w zakresie niewspółmiernie wysokich kosztów modernizacji instalacji Spółki T. w celu redukcji stężeń HCI w stosunku do korzyści środowiskowych. Nie można zatem uwzględnić zarzutu naruszenia art. 204 ust. 2 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji zaistnienia przesłanek do wyrażania zgody na odstępstwo od obowiązku zachowania granicznych wielkości emisyjnych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca także Sądowi I instancji przyjęcie, że koszty modernizacji przewyższają nieproporcjonalnie korzyści środowiskowe z uwagi na charakterystykę techniczną instalacji oraz jej położenie geograficzne.
W ramach uzasadnienia tego zarzutu Fundacja wskazała, że Spółka T. nie dysponuje w ramach przedmiotowej instalacji żadnym szczególnym urządzeniem, ponieważ używa kotła fluidalnego, a więc jednego z dwóch powszechnie używanych urządzeń tego typu.
Zauważyć jednak należy, że powodem udzielenia odstępstwa nie były szczególne cechy kotła fluidalnego, ale niewspółmiernie wysokie koszty jego modernizacji w celu redukcji stężeń HCI. Przy dokonywaniu oceny z art. 204 ust. 2 P.o.ś., właściwy organ bierze pod uwagę charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, co nie oznacza, że dana instalacja ma wykazywać jakieś właściwości szczególne. Nie można zatem mówić, że warunkiem zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2 P.o.ś. są jakieś wyróżniające, wyjątkowe cechy danej instalacji, lecz charakterystyka danej, konkretnej instalacji, która nie pozwala na zachowanie granicznych wielkości emisyjnych z powodu nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska.
W odniesieniu do kryterium geograficznego argumentacja Fundacji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Spółka może nabyć węgiel o znacznie niższej zawartości chlorowodorów z dowolnego, dostępnego źródła. Jednocześnie jednak Fundacja pomija koszty związane z dostosowaniem instalacji do zastosowania węgla o niskiej zawartości Cl, koszty związane z zakupem węgla za granicą, wzrost zanieczyszczeń związanych z transportem węgla z zagranicy, koszty jego przechowywania, a także stabilność dostaw w kontekście bezpieczeństwa energetycznego kraju. Okoliczności te zostały natomiast uwzględnione we wniosku o udzielenie odstępstwa i przeanalizowane przez organ w kontekście przesłanek z art. 204 ust. 2 i 3 P.o.ś. Spółka nie może zatem dowolnie wybrać źródło zakupu węgla o niższej zawartości Cl, ponieważ miejsce zakupu ma wpływ zarówno na koszty takiej inwestycji, jak i oddziaływanie na środowisko.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął istnienie podstaw do wydania decyzji zmieniającej zezwolenie zintegrowane i odstępstwo od granicznych wielkości emisji HCI, bowiem zostało wykazane, że koszty inwestycyjne związane z unikniętą emisją byłyby niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska. Nie doszło w tym względzie do przekroczenia przez organy granicy uznania administracyjnego.
Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.