III OSK 6413/21

III OSK 6413/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Wr 36/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 88 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 36/21 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 36/21, oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania T. M. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z dnia 24 lipca 2020 r. wymierzającą skarżącemu (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą X T. M.), administracyjną karę pieniężną w wysokości 92 820 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości 2 szt. drzew z gatunku jarząb szwedzki, o obwodach pni mierzonych na wysokości 130 cm, wynoszących: 112 cm i 109 cm, rosnących na działce nr [...], obręb W., stanowiącej własność gminy W.
Organy orzekające zgodnie stwierdziły, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do zastosowania wobec skarżącego postanowień art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 55) – dalej: "u.o.p.", a więc wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości. W toku postępowania dowodowego ustalono bowiem, że skarżący był wykonawcą robót budowlanych polegających na przebudowie boiska do piłki nożnej, budowie bieżni lekkoatletycznej, budowie skoczni do skoku w dal, przebudowie istniejącego oświetlenia, przebudowie drogi dojazdowej, budowie chodników, wykonaniu ogrodzenia, remoncie szatni, wykonaniu instalacji CCTV, pielęgnacji nawierzchni boiska oraz wykonaniu tabliczki tyflograficznej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb W. Inwestorem a zarazem właścicielką nieruchomości była gmina W., która w dniu 2 maja 2019 r. przekazała protokolarnie skarżącemu plac budowy. Po przekazaniu placu budowy okazało się jednak, że z inwestycją koliduje 7 drzew, tak więc w dniu 13 maja 2019 r. gmina złożyła do starosty wniosek o udzielenie zezwolenia na ich usunięcie. Jednak już w dniu 16 maja 2019 r. okazało się, że na terenie nieruchomości trwają roboty ziemne, zaś dwa drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia zostały właśnie usunięte. Organy wyjaśniły przy tym zasady obliczenia wysokości kary powołując się na art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330).
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że organy dokonały nieuprawnionej i rozszerzającej wykładni art. 88 ust. 2 u.o.p. obciążając odpowiedzialnością skarżącego. Podkreślił, że za przygotowanie terenu budowy odpowiedzialny był podwykonawca, tj. P. S., z którym skarżący zawarł umowę dotyczącą przygotowania oraz zabezpieczenia terenu budowy. Skarżący zwrócił uwagę, że W. J., który był bezpośrednim sprawcą usunięcia drzewa, został zatrudniony przez P. S. i działał na jego rzecz. Skarżący zaś nawet nie znał W. J. i nie miał wiadomości o jego ekscesie. W takich uwarunkowaniach dowodowych nie było wiec podstaw do wymierzenia kary administracyjnej skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy zasadnie stwierdziły, że odpowiedzialność powinien ponieść skarżący, bowiem bez zgody właściciela nieruchomości (gminy W.) usunął znajdujące się na niej dwa drzewa z gatunku jarząb szwedzki. Osobą odpowiedzialną za działania na terenie nieruchomości, na której prowadzone miały być roboty budowlane, był skarżący jako generalny wykonawca tych robót. Odpowiedzialność ta rozpoczęła się z chwilą przejęcia od gminy W. terenu budowy, co nastąpiło protokolarnie w dniu 2 maja 2019 r. Zdaniem Sądu meriti nie ma znaczenia, czy bezpośrednim sprawcą deliktu był pracownik skarżącego, czy też osoba zatrudniona przez podwykonawcę. Za całościową organizację prac budowlanych odpowiada skarżący i bez znaczenia jest, czy przy wykonywaniu tych prac skarżący posługiwał się własnymi pracownikami, czy też podwykonawcami. Jeśli bowiem osoby te dopuściły się deliktu działając w interesie i na rzecz głównego wykonawcy (tu: skarżącego), to zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy działaniem takiego wykonawcy a powstałą szkodą.
Sąd Wojewódzki nie zgodził się również z argumentem, jakoby usunięcie drzew stanowiło rezultat ekscesu ze strony W. J. Eksces to działanie samowolne, występujące najczęściej przy okazji realizacji określonego celu (zadania), jednak z tym celem (zadaniem) niepowiązane i niekonieczne do jego osiągnięcia. Tymczasem W. J. oświadczył, że decyzję o usunięciu drzew podjął samodzielnie, jednak należało to do jego obowiązków. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że również P. S. w piśmie z dnia 26 września 2019 r. wyjaśnił, że do standardowych zadań W. J. na terenie budowy należała m.in. wycinka drzew i krzewów. Nie budzi również wątpliwości Sądu pierwszej instancji ścisły związek pomiędzy działaniem W. J. a realizowaną inwestycją, z którą przecież kolidowały usunięte drzewa. Nie można w takich warunkach uznać tego rodzaju działania za eksces, który zwalniałby skarżącego jako wykonawcę robót od odpowiedzialności.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, a to art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię objawiającą się przyjęciem, że "innym podmiotem", o którym mowa w przywołanym przepisie może być inna osoba, aniżeli ta, która swoim działaniem spowodowała usunięcie lub uszkodzenie drzewa, w szczególności gdy delikt administracyjny - usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia - zakłada zaistnienie dwóch zachowań, tzn. usunięcia drzewa (które to zachowanie winno być kwalifikowane jako działanie) i nieuzyskania zezwolenia (które to zachowanie jest zaniechaniem).
2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a. w polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 września 2020 r., w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji błędów w postępowaniu przed organem administracyjnym, wyrażające się in concreto naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez:
- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, pozbawionej waloru wszechstronności, tj. w szczególności polegające na pominięciu przy wydawaniu decyzji faktu, że skarżącego nie łączył z W. J. żaden stosunek zobowiązaniowy, na podstawie ten ostatni był zobowiązany, bądź też uprawniony do usunięcia w imieniu skarżącego drzew na ternie działki nr [...] obręb W., a dokonał tego bądź to samodzielnie i bez kontroli P. S., bądź tez w sytuacji, kiedy podwykonawca powinien był zapewnić odpowiedni nadzór nad swoim współpracownikiem;
- niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu decyzji oświadczenia W. J., że decyzję o usunięciu drzew podjął samodzielnie, nie kontaktując się w tej sprawie z nikim, zatem to on był bezpośrednim sprawcą deliktu, który bez wiedzy skarżącego i w sposób, któremu Skarżący nie mógł zapobiec, usunął przedmiotowe drzewa;
b) treści art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającym na niedostatecznym rozważeniu przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi złożonej przez stronę, wyrażającej się brakiem rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego a także wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej/organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu.
Autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przy czym nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, LEX nr 1518016).
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowią jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.
Jak już podniesiono wyżej rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Jak podniesiono wyżej przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów wymierzyły skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości 2 szt. drzew.
Przechodząc do rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 2 u.o.p. wskazać należy, że administracyjna kara pieniężna definiowana jest w orzecznictwie jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 612/13, LEX nr 1664510). Wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną, zaś sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany środek ma na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Drugą jej funkcja wyraża się natomiast w tym, że ma ona zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3324/18, LEX nr 3394054).
Zwrócić ponadto trzeba uwagę na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12 (OTK-A 2015, nr 9, poz. 148). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych: 1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego określonego w ustawie lub akcie administracyjnym, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych, 3) podmiotami, na które nakłada się karę są nie tylko osoby fizyczne, lecz także jednostki administracyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzenia kar administracyjnych jest sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem legalności.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 88 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z jego brzmieniem kara za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy skarżący był wykonawcą robót budowlanych polegających na przebudowie boiska do piłki nożnej, budowie bieżni lekkoatletycznej, budowie skoczni do skoku w dal, przebudowie istniejącego oświetlenia, przebudowie drogi dojazdowej, budowie chodników, wykonaniu ogrodzenia, remoncie szatni, wykonaniu instalacji CCTV, pielęgnacji nawierzchni boiska oraz wykonaniu tabliczki tyflograficznej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb W. Inwestorem a zarazem właścicielką nieruchomości była gmina W., która w dniu 2 maja 2019 r. przekazała protokolarnie skarżącemu plac budowy. Po przekazaniu placu budowy okazało się jednak, że z inwestycją koliduje 7 drzew, tak więc w dniu 13 maja 2019 r. gmina złożyła do starosty wniosek o udzielenie zezwolenia na ich usunięcie. Jednak już w dniu 16 maja 2019 r. okazało się, że na terenie nieruchomości trwają roboty ziemne, zaś dwa drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia zostały właśnie usunięte (tj. drzewa z gatunku jarząb szwedzki, o obwodach pni mierzonych na wysokości 130 cm, wynoszących: 112 cm i 109 cm). W tych okolicznościach przyjąć należało, że zarówno stanowisko organów, jak i Sądu pierwszej instancji jest słuszne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że osobą odpowiedzialną za działania na terenie nieruchomości, na której prowadzone miały być roboty budowlane, był skarżący jako generalny wykonawca tych robót. Odpowiedzialność ta rozpoczęła się z chwilą przejęcia od gminy W. terenu budowy, co nastąpiło protokolarnie w dniu 2 maja 2019 r. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w sprawie nie ma znaczenia, czy bezpośrednim sprawcą deliktu był pracownik skarżącego, czy też osoba zatrudniona przez podwykonawcę skarżącego. Za całościową organizację prac budowlanych odpowiada skarżący i bez znaczenia jest, czy przy wykonywaniu tych prac skarżący posługiwał się własnymi pracownikami, czy też podwykonawcami. Wskazać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie charakteru umowy łączącej skarżącego z podwykonawcą, a jedynie kontrolował dokonaną w tym zakresie ocenę właściwych w sprawie organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę. Dodatkowo należy podkreślić, że ewentualne roszczenie regresowe mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego, którym był skarżący władający terenem budowy, na mocy przejęcia go od gminy W. protokołem w dniu 2 maja 2019 r.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.