III OSK 6393/21

III OSK 6393/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2392/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 127 § 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2392/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrona Środowiska z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr DP-420/786/2020/sj w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2392/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą we [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "spółka") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ", "GIOŚ") z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr DP-420/786/2020/sj w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 24 czerwca 2020 r. do organu wpłynął wniosek spółki o udostępnienie informacji o środowisku w sprawie kontroli interwencyjnej Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] eksploatowanego przez Spółkę dot. przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarowania odpadami, rozpoczętej 16 czerwca 2020 r., przeprowadzonej w odniesieniu do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie Zakładu zarządzanego przez Spółkę oraz instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego na terenie Zakładu Spółki. Ponadto Spółka wniosła o udostępnienie "(...) informacji o podstawie przeprowadzenia kontroli w Spółce, tj. kopii dokumentacji w sprawie, tj.. ewentualnych: skarg lub interwencji, wskazanych w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2024.1112 t.j. z dnia 2024.07.25 dalej jako u.u.i.ś), jako podstawa prawna kontroli interwencyjnej, w związku z którymi prowadzona jest kontrola Spółki".
GIOŚ, na powyższy wniosek, udzielił odpowiedzi pismem z dnia 7 lipca 2020 r., znak: DP-063/12/2020/sj. Organ wyjaśnił, że w chwili procedowania wniosku prowadził, postępowanie kontrolne wszczęte wobec ww. Spółki. W związku z powyższym niemożliwym było udostępnienie protokołu kontroli, który jeszcze nie został stworzony. Wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w postaci protokołu kontroli wraz z załącznikami był przedwczesny. Niemniej organ w załączeniu przekazał Spółce decyzję nr 17/2020 GIOŚ z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie powołania zespołu kontrolnego. W kwestii skarg i wniosków organ wyjaśnił, że są one dokumentami prywatnymi, a zatem nie mają waloru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Fakt, że stanowią one część akt postępowania administracyjnego nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu publicznego. Zakres przedmiotowy u.d.i.p wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji. Skoro zatem wnioski i skargi nie są same w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym i to nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Kolejno Spółka pismem z dnia 21 lipca 2020 r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 7 lipca 2020 r., traktując odpowiedź organu z tej daty jako decyzję. Ponadto w przypadku uznania, że pismo z dnia 7 lipca 2020 r., znak: DP-063/12/2020/sj nie stanowiło decyzji odmownej, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Spółka wniosła o potraktowanie tego pisma jako wniosku o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku.
GIOŚ wskazał, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ wskazał, że dział II u.u.i.ś. zatytułowany "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie" reguluje zakres i sposób udostępniania tych informacji i stanowi odrębną regulację względem ogólnych unormowań odnoszących się do udostępniania informacji publicznej zawartych w u.d.i.p. Przepisy Działu II u.u.i.ś. określają m.in. rodzaj informacji podlegających udostępnieniu (art. 9 ust. 1), takich które nie są udostępniane (art. 16 ust. 1 i ust. 2). Informacja o środowisku i jego ochronie, co do zasady udostępniana jest w sposób i formie określonej we wniosku (art. 15 ust. 1 u.u.i.ś), zaś odmowa jej udostępnienia następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 u.u.i.ś.).
W rozpatrywanej sprawie organ pismem dnia 7 lipca 2020 r., znak: DP-063/12/2020/sj udzielił Spółce odpowiedzi w zakresie wniosku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą brak było podstaw do udostępnienia kopii dokumentów (wniosków o interwencję, skarg). Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji o środowisku, wówczas podmiot obowiązany nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Wnioskujący powinien być jednak powiadomiony o odmowie. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni, to naraża się na zarzut bezczynności. W związku z powyższym, jeśli sprawa nie dotyczy informacji o środowisku wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy pismo informacyjne. Skoro, zatem informacja, której udzielenia domaga się Spółka nie jest informacją o i środowisku, o której mowa w przepisach u.u.i.ś., Główny Inspektor Ochrony Środowiska obowiązany był poinformować Spółkę o tym, że żądana informacja nie jest informacją o środowisku pismem. Organ wystosował takowe pismo do spółki. Skoro w rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł wydać, na podstawie art. 20 u.u.i.ś., decyzji odmownej, to Spółce nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Odpowiedź na wniosek o informację z dnia 7 lipca 2020 r., znak: DP-063/12/2020/sj nie ma cech decyzji i nie przysługuje na nie odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odniesienie się do wniosku o udostępnienie takiej informacji nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowane, jako inny akt z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym czynność ta nie podlega zaskarżeniu. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie miał obowiązku wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej, wówczas winien dokonać tego w formie pisma – czynności materialno-technicznej.
Spółka wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2). art. 20 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.; 3) art. 16 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2392/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej jako: ,,u.u.i.ś.’:): poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną akceptację stanowiska Organu jakoby informacja, o udostępnienie której wnosiła Skarżąca - informacja o podstawie przeprowadzenia kontroli interwencyjnej eksploatowanego przez Spółkę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] dotyczącej przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarowania odpadami, rozpoczętej 16 czerwca 2020 r., przeprowadzonej w odniesieniu do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie Zakładu zarządzanego przez Spółkę oraz instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego na terenie Zakładu Spółki - nie stanowiła informacji o środowisku, w związku z czym nie było możliwe jej udostępnienie, podczas gdy żądana przez Skarżącą informacja spełniała określone w powyższych przepisach przesłanki nakazujące uznać ją za informację o środowisku, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy jej udostępnienia;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. oraz w zw. z art. 107 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, spowodowanym błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja braku przedmiotu zaskarżenia z uwagi na rzekomy brak wydania indywidualnego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy udostępnienia informacji o środowisku, podczas gdy wydane przez Organ rozstrzygnięcie, mimo określenia go mianem pisma, spełniało minimalne wymogi pozwalające potraktować je jako decyzję administracyjną odmawiającą udostępniania informacji o środowisku, a jednocześnie charakter informacji, której dotyczyła odmowa, wymagał dokonania odmowy jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi pomimo okoliczności, że Organ bezpodstawnie odmówił udostępnienia Skarżącej informacji o środowisku w sytuacji braku wystąpienia jakiejkolwiek z przesłanek pozwalających na taką odmowę, wymienionych w art. 16 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi pomimo okoliczności, że Organ nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i zaniechał rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym w szczególności zarzutów, z których wynikało, że intencją Skarżącej nie było uzyskanie dostępu do dokumentów prywatnych będących w posiadaniu Organu, a jedynie do zawartych w nich informacji o stanie środowiska.
Wskazując na zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).
Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w swej istocie nie korespondują z treścią kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, które stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczało granice rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem nie dostrzegać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie uczyniono postanowienie GIOŚ z dnia 26 sierpnia 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niniejsza sprawa nie dotyczy zatem w żadnej mierze prawidłowości czy informacje, o które spółka wnosiła we wniosku stanowią informację o środowisku oraz badania przesłanek czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji o środowisku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie postawionych w niej zarzutów odniesiono się do kwestii, które w żadnej mierze nie stanowiły przedmiotu oceny ze strony Sądu pierwszej instancji. W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15).
Opisana wyżej wadliwość konstrukcyjna samej skargi kasacyjnej determinuje bardzo istotne ograniczenie zakresu kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Jeżeli zaś, tak jak w tej sprawie, zarzuty te zostały w dużej części odniesione do kwestii związanej z pierwotnym wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku, nie zaś do zakwestionowania niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – pozostając w granicach tych zarzutów – nie mógł dokonać pełnej kontroli wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę na postanowienie GIOŚ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku. Organ udzielił pisemnej odpowiedzi w związku z wnioskiem, jednocześnie wskazując, że konkretne dane nie są uznawane za taką informację wraz z uzasadnieniem. Na skutek przedmiotowego pisma Spółka złożyła kolejne pismo wraz ze stanowiskiem w zakresie argumentacji Organu. GIOŚ podtrzymał swoje stanowisko w odpowiedzi na pismo Spółki. W konsekwencji Spółka złożyła odwołanie od decyzji i wskazała, że w przypadku uznania, że pismo z dnia 7 lipca 2020 r. nie stanowiło decyzji odmownej, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Spółka wniosła o potraktowanie tego pisma jako wniosku o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. Organ wydał zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności środka zaskarżenia.
Na podstawie art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku i jego ochronie, udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialno-techniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien – w drodze pisma – poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku. Stanowisko to znajduje poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że z uwagi na otwarty katalog danych stanowiących informację o środowisku, wynikający z art. 9 u.u.i.ś., to władze publiczne muszą przekonująco uzasadnić, dlaczego konkretnych danych nie uznają za taką informację, a uzasadnienie to winno dokonać się w piśmie, niestanowiącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji (por. A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r., II SAB/Wr 1162/22, Legalis).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił postępowanie administracyjne przed GIOŚ. Pismo Organu z dnia 7 lipca 2020 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a zatem w sprawie nie istniał przedmiot zaskarżenia. Skoro nie istniał przedmiot zaskarżenia to prawidłowo Organ zakwalifikował pismo Spółki jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że pismo GIOŚ z dnia 7 lipca 2020 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
Wskazać należy, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Nie mają w nim zastosowania przepisy dotyczące trybu wnoszenia odwołania (art. 129 § 1 i art. 133 k.p.a.), możliwości dokonywania autokontroli przez organ odwoławczy (art. 132 k.p.a.), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.), a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.). Treść art. 127 § 3 k.p.a. wskazuje jedynie, że podstawowym elementem odróżniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od innych "zwykłych" środków zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej jest jedynie brak dewolutywności wniosku.
Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe – wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa.
Uwzględniając powyższe Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że organ zasadnie ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku wniesionego przez spółkę jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Niezależnie jednak od powyższego odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w pkt II.1., II.2. i II.3. petitum skargi kasacyjnej przepisami prawa materialnego odnosi się do przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Należy podkreślić, że stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 156/20). Zarówno treść omawianych zarzutów, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, w których skoncentrowano się na konstatacji, że WSA niezasadnie oddalił zamiast uwzględnić skargę oraz nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i zaniechał rozważenia wszystkich zarzutów, nie dawały podstaw do dokonania rekonstrukcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) stanowi tzw. przepis wynikowy i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1224/21; 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2223/21).
Nie jest skuteczny zarzut jakoby sąd nie dostrzec miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że organ uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi pomimo okoliczności, że Organ nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i zaniechał rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje pełne potwierdzenie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.