III OSK 6319/21

III OSK 6319/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
III SA/Lu 45/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-05-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 848
art. 221 ust. 1 pkt 4, art. 224
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 45/21 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 2 grudnia 2020 r., nr OI/K.111.324.2020.JMZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie z 30 września 2020 r. nr D/K-P.111.710.2020.KM; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie na rzecz P.K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2021 r. (III SA/Lu 45/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę P.K. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją personalną z 5 stycznia 2018 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie, na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1, art. 98 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2017 r., poz. 631 ze zm., dalej "u.S.W.") zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z powodu niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy (tj. opinii z 7 lutego 2017 roku i opinii z 28 sierpnia 2017 roku).
Wskutek złożonego odwołania, decyzją z 29 maja 2018 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Następnie wobec złożonej przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. III SA/Lu 402/18 ww. decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Wniesiona przez organ skarga kasacyjna została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2345/19 oddalona.
W konsekwencji powyższych wyroków skarżący pismem z 4 marca 2020 r. wystąpił do Dyrektora AŚ o przywrócenie go do służby oraz przyznanie świadczeń z tym związanych za lata 2018 – 2020.
Pismem z 20 maja 2020 r. Dyrektor AŚ poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia prośby o przywrócenie do służby oraz wypłaty świadczeń z tym związanych, gdyż ustawa o Służbie Więziennej ani przepisy wykonawcze do niej takiej instytucji nie przewidują. Wskazał też, iż brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego zgodnie z art. 221 ust. 1 u.S.W., a zasadnym stało się zastosowanie w niniejszej sprawie art. 224 ust. 3 u.S.W. dającego podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby, tj. z 31 stycznia 2018 r., co zostało stwierdzone rozkazem personalnym z 20 maja 2020 r. Stąd też organ powołując się na art. 219 ust. 2 w zw. z art. 224 ust. 3 u.S.W. orzekł jak we wskazanym rozkazie, przywołując przy tym fakt uchylenia ostatecznej decyzji organu drugiej instancji z 5 stycznia 2018 r. o zwolnieniu ze służby.
Następnie decyzją z 30 czerwca 2020 r. Dyrektor AŚ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej jako bezprzedmiotowe, od której to decyzji skarżący nie złożył odwołania.
Pismem z 18 sierpnia 2020 r., zatytułowanym "Pozew - wniosek o przywrócenie do służby – w trybie pilnym", skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2019 r. oraz wyrok NSA z 14 lutego 2020 r. domagał się przywrócenia do służby, zobowiązania pracodawcy do wypłaty wszystkich zaległych świadczeń z tym związanych oraz umożliwienie odejścia na emeryturę.
Powyższe pismo skarżącego zostało przekazane do organu celem podjęcia stosownych działań przewidzianych prawem, który postanowieniem z 30 września 2020 r., działając na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przywrócenia do służby, wypłacenia wszystkich zaległych świadczeń i umożliwienia odejścia na ewentualną emeryturę". Organ pierwszej instancji uzasadniał, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby jedynie z przyczyn formalnych, nie aktualizuje obowiązku organu służbowego w zakresie wszczęcia procedury ponownego nawiązania stosunku służbowego zgodnie z art. 221 ust. 1 u.S.W.
W następstwie zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej postanowieniem z 2 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja z 5 stycznia 2018 r. wydana w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby została uchylona z przyczyn formalnych, zaś sądy obu instancji w toku prowadzonej kontroli nie stwierdziły naruszeń natury prawa materialnego. Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby jest zabiegiem zmierzającym do wskazania, że jedynie kwestionowanie podstaw prawnych zwolnienia - w znaczeniu merytorycznym - stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Stąd też Dyrektor AŚ rozkazem personalnym z 20 maja 2020 r. na podstawie art. 219 ust. 2 w zw. z art. 224 ust. 3 u.S.W. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 stycznia 2018 r.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącego, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd meriti przychylił się do argumentacji organów, że wadliwość uchylonych uprzednio wydanych decyzji odnośnie zwolnienia skarżącego ze służby pod względem formalnym nie uzasadniała obowiązku organu do wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania stosunku służbowego, a ponadto przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują instytucji przywrócenia do służby. Dlatego też powołując się na art. 61a k.p.a. słusznie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego.
Jak wyjaśnił WSA, powołując się na wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r. (I OSK 163/13), instytucja ponownego nawiązania stosunku służbowego ustanowiona w ustawie z 9 kwietnia 2010 r., zastąpiła dotychczasową instytucję przywrócenia do służby, istniejącą w ustawie o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r. Odwołując się do ww. wyroku NSA, Sąd meriti wyjaśnił, że ustawodawca w analizowanym przepisie posłużył się pojęciem uchylenia lub stwierdzenia nieważności podstaw prawnych decyzji o zwolnieniu.
Zdaniem WSA, aby sygnalizowany przepis art. 221 ust 1 pkt 4 u.S.W. mógł być prawidłowo zastosowany konieczne jest przeprowadzenie jego wykładni w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, ponieważ poprzestanie jedynie na wykładni gramatycznej może doprowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z pozostałymi regulacjami ustawy o Służbie Więziennej. Zatem gdy decyzja o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej zostanie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, nie następuje ex lege reaktywacja stosunku służbowego. Użyte więc przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęcie - uchylenia lub stwierdzenia nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu (a nie - uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zwolnieniu) jest zabiegiem zmierzającym do wskazania, że jedynie kwestionowanie podstaw prawnych zwolnienia - w znaczeniu merytorycznym, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Za taką wykładnią miały przemawiać wyroki NSA ze spraw I OSK 300/20 i I OSK 1484/13.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, ponieważ wyrok NSA z 14 lutego 2020 r. nie wskazywał na materialnoprawne przyczyny zwolnienia ze służby, a po drugie w wyroku NSA z 20 maja 2020 r. w sprawie obejmującej ten sam stan faktyczny, a dotyczącej zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii wskazywanego konfliktu pomiędzy przełożonym, a funkcjonariuszem uznał, że twierdzenia te były gołosłowne i niepotwierdzone zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Sąd pierwszej instancji przypomniał również, że skarżący nie podważył legalności decyzji organu pierwszej instancji z 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w kwestii zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej jako bezprzedmiotowego, w której organ dokonał wykładni art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. zbieżnej z tą zaprezentowaną w wydanym wyroku.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że warunkiem zastosowania przez organ regulacji z art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. byłoby uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, a nie uchylenie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji z innych przyczyn. Dlatego uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej jedynie z przyczyn formalnych nie nakłada na organy służbowe obowiązku wszczęcia procedury ponownego nawiązania stosunku służbowego. W takim przypadku uprawnienie funkcjonariusza zostało ograniczone do wypłaty (na jego wniosek) świadczenia pieniężnego w identycznej wysokości, jaka przysługuje w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności z przyczyn merytorycznych decyzji o zwolnieniu, co miał potwierdzać art. 224 ust. 1 u.S.W.
Skoro skarżący nie jest już funkcjonariuszem, a uchylenie zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby nie dawało podstaw do reaktywowania stosunku służbowego, Dyrektor AŚ rozkazem personalnym z 20 maja 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby przez funkcjonariusza. Również z tego względu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W., a organ pierwszej instancji postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie "przywrócenia do służby, wypłacenia wszystkich zaległych świadczeń i umożliwienia odejścia na ewentualną emeryturę".
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z jednoczesnym zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. (przyp. sądu) art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszły podstawy do wszczęcia postępowania w zakresie przywrócenia skarżącego do służby, podczas gdy decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby została uchylona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, co jest podstawą do wszczęcia wskazanego postępowania, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2020. r. sygn. akt I OSK 2345/19 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w przedmiocie uchylenia decyzji o zwolnieniu z pracy skarżącego;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że nie było konfliktu personalnego pomiędzy skarżącym, a Dyrektorem Aresztu Śledczego i jego zastępcą, podczas gdy skarżący wielokrotnie wskazywał dowody na istnienie wspomnianego konfliktu, a organy administracji oddaliły wszystkie wnioski dowodowe skarżącego mające wykazać jego istnienie;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ww. artykuł mógł zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie przez Dyrektora Aresztu Śledczego.
Jednocześnie skarżący zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, w tym w szczególności, co do prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota problemu w sprawie dotyczy skutków prawnych i oceny prawidłowości czynności organów w stosunku do skarżącego jakie zostały podjęte w następstwie wyroków sądów administracyjnych opisanych wyżej a uchylających decyzje przełożonych o zwolnieniu skarżącego ze służby. Analiza przepisów ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848) w brzmieniu na dzień załatwiania sprawy przez organy, w tym powołanego w pkt 1 skargi kasacyjnej art. 221 ust. 1 pkt 4 prowadzi do wniosku, że organy nie dochowały właściwego trybu postępowania i niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania stosunku służbowego określanego przez skarżącego jako "przywrócenie do służby".
W rozdziale 20 ww. ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" w art. 218 ust. 1 – 5 określono, że sprawy dotyczące zwolnienia ze służby rozstrzyga się w formie decyzji, a od decyzji tej przysługuje w terminie 14 dni odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kluczowy w sprawie art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. stanowi, że "[u]chylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Do prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio art. 38 i art. 39". Wyjaśnić należy, że przepisy 38 i 39 określają wymagania wobec kandydatów do służby i zasady naboru do Służby Więziennej. Artykuł 222 określa z kolei wynik postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania stosunku służbowego i stanowi: "1. Pozytywne zakończenie postępowania, o którym mowa w art. 221, stanowi podstawę do wydania aktu mianowania, o którym mowa w art. 42 ust. 8, na określone stanowisko służbowe co najmniej równorzędne w zakresie uposażenia zasadniczego ze stanowiskiem zajmowanym przez funkcjonariusza bezpośrednio przed ustaniem stosunku służbowego.
2. Ponowne nawiązanie stosunku służbowego następuje z dniem uchylenia przez właściwy organ skutków ustania stosunku służbowego, o których mowa w art. 221. Prawo do uposażenia powstaje z dniem określonym w akcie mianowania.
3. W przypadku braku możliwości mianowania, o którym mowa w ust. 1, funkcjonariusza mianuje się na stanowisko służbowe odpowiednio niższe, z uwzględnieniem art. 72 ust. 1.
4. Mianowanie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe następuje za jego zgodą. W przypadku niewyrażenia przez funkcjonariusza zgody zwalnia się go ze służby.
5. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 221, wydaje się decyzję o umorzeniu tego postępowania. Przepisy art. 218 stosuje się odpowiednio.
6. Decyzja ostateczna o umorzeniu postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby przez funkcjonariusza".
Wedle z kolei art. 223 u.S.W.: "1. Funkcjonariuszowi, z którym ponownie nawiązano stosunek służbowy albo wobec którego umorzono postępowanie, o którym mowa w art. 221, przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku służbowym zajmowanym bezpośrednio przed ustaniem stosunku służbowego, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc.
2. Jeśli w okresie pozostawania poza służbą funkcjonariusz otrzymywał świadczenie emerytalno-rentowe, wypłacane na podstawie odrębnych przepisów, lub świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 102 ust. 1, wypłaca się mu kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy należnym uposażeniem a wypłaconym świadczeniem emerytalno-rentowym lub świadczeniem, o którym mowa w art. 102 ust. 1.
3. Okres pozostawania poza służbą, za który przyznano świadczenia określone w ust. 1, traktuje się na równi ze służbą w zakresie wszystkich uprawnień uzależnionych od stażu służby".
Natomiast przepis art. 224 u.S.W. określa: "1. W razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej z przyczyn innych niż określone w art. 221 ust. 1 funkcjonariuszowi wypłaca się jedynie świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 223 ust. 1, z uwzględnieniem ust. 2.
2. Świadczenie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza wniosku w tej sprawie wraz z dokumentem potwierdzającym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Więziennej.
3. Przełożony, o którym mowa w art. 221 ust. 3, stwierdza, na podstawie dokumentu, o którym mowa w ust. 2, wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby przez funkcjonariusza".
Jak wynika z powyższych regulacji, prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający ostateczną decyzję o zwolnieniu ze służby nie ma w przepisach skutku przywrócenia do służby. W zależności od przyczyn uchylenia decyzji, które zostały podzielone na "uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych", którym to sformułowaniem posłużono się w art. 221 ust. 1 pkt 4 i "uchylenie lub stwierdzenie nieważności (...) z przyczyn innych niż określone w art. 221 ust. 1", którego użyto w art. 224 ust. 1 wyrok sądu administracyjnego daje podstawę albo do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania stosunku służbowego (kończącego się wydaniem aktu mianowania lub decyzją o umorzeniu tego postępowania i w konsekwencji stwierdzeniem wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby), albo z pominięciem ww. trybu ponownego nawiązania stosunku od razu stwierdzeniem wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem faktycznego zaprzestania pełnienia służby. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy taki nie podlegający zaskarżeniu rozkaz personalny z 20 maja 2020 r. w oparciu o art. 224 ust. 3 został wydany. Organ pominął procedurę ponownego nawiązania stosunku służbowego względem skarżącego przyjmując, że wydane w sprawie skarżącego wyroki sądów administracyjnych uchylały rozkazy o zwolnieniu z tak zwanych "innych przyczyn". Stanowisko to jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaakceptował Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że "powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 5 stycznia 2018 r. nie była nieprawidłowość podstawy prawnej decyzji o zwolnieniu, lecz niespełnienie wymogów formalnych (art. 8, art. 11, art. 107 § § 3 k.p.a.), o czym była już mowa we wstępnej części uzasadnienia. Zawarta zaś w uzasadnieniu skargi polemika co do przyczyn uchylenia decyzji o zwolnieniu nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie nie jest prawidłowe. Powody uchylenia rozkazów personalnych nie były li tylko "formalne". Przekonuje o tym chociażby następujący fragment uzasadnienia wyroku III SA/Lu 402/18 wydany w sprawie skarżącego:
"Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Więziennej stanowił art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1542, z późn. zm.). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariusza Służby Więziennej można zwolnić ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy.
Przepis ten (art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy) w zakresie tak określonych przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej wskazuje, że są to przesłanki fakultatywne. Zatem wydana na jego podstawie decyzja personalna ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ może, ale nie musi zwolnić funkcjonariusza. Podstawową kwestię przy podejmowaniu decyzji uznaniowej jest prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, czy organ wydający decyzję nie naruszył obowiązujących reguł proceduralnych, obowiązujących przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć. Dwie kolejne negatywne opinie nie zobowiązują więc organu do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, przeciwny pogląd prowadziłby do wniosku, że organ musiałyby dokonać obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a tak w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej, nie jest.
Z akt sądowych oraz akt administracyjnych wynikało, że podjęcie w dniu 5 stycznia 2018 r. decyzji personalnej nr 1/2018 o zwolnieniu skarżącego z dniem 31 stycznia 2018 r. ze służby więziennej (pełnionej w Areszcie Śledczym w Lublinie) nastąpiło w okolicznościach, których nie można było pominąć – przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z dnia 29 maja 2018 r., wydanej przez Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie. Okoliczności te związane były z ostrym konfliktem, w jakim znalazł się skarżący nie tylko z Zastępcą Dyrektora Aresztu (ppłk M.S.), ale także Dyrektorem tego Aresztu (ppłk A.F.), który w imieniu organu był autorem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Można przyjąć, że naocznym świadkiem zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r. (napaści na Zastępcę Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie przez skarżącego i zepchnięcie go ze schodów mógł być Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie, ppłk A.F.. Wynika to głównie z wyjaśnień i wniosków dowodowych składanych przez skarżącego. Do tego zdarzenia i jego znaczenia dla kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji nawiązuje strona w uzasadnieniu wniosków i zarzutów skargi (str. 3), gdzie skarżący mówi o z góry powziętym zamiarze zwolnienia go ze służby, o pobiciu w dniu 3 stycznia 2018 r. na terenie Aresztu Śledczego w Lublinie, w tym przez Dyrektora Aresztu. Znamienną w tej sytuacji była kwestia wyłączenia Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie, jak i wszystkich pracowników "biorących udział w pobiciu i szykanowaniu" od udziału w postępowaniu administracyjnym (wszczętym w dniu 6 listopada 2017 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby). Skarżący zarzuca, że rozpoznanie jego sprawy nastąpiło w sposób niezgody z fundamentalnymi zasadami praworządności. Podnosi, że naruszono przepisy art. 6, art. 7 , art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 2 Konstytucji RP (zasadę demokratycznego państwa prawnego). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnosił o wyłączenie organu, który wydał tę decyzję (k. 147 akt adm.) oraz pracowników tego organu. Z uwagi na opisywany konflikt i ingerowanie przełożonego w życie prywatne skarżącego (k.151 akt adm.), pobicia skarżącego w dniu 3 i 5 stycznia 2018 r. (k. 152 akt adm.) strona domagała się wyznaczenia innego organu do rozpoznania sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie w swoich rozważaniach przemilczał to zagadnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nie ustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Analiza treści ww. orzeczenia wskazuje jednoznacznie na zakwestionowanie właśnie podstaw zwolnienia skarżącego. Nie można uznać, że powody dla których Sąd stwierdził niezgodność z prawem decyzji o zwolnieniu dotyczyły przyczyn jedynie formalnych, które mieściły się w pojęciu "innych przyczyn uchylenia decyzji", o których mowa w art. 224 ust. 1 ustawy w przeciwieństwie do "uchylenia podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu" z art. 221 ust. 1 pkt 4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu naruszenia przepisów postępowania mieści się w pojęciu "uchylenia podstaw prawnych decyzji" z art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania nieskutkujących wznowieniem postępowania jedynie w przypadku gdy naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem taki wyrok jest równoznaczny także z zakwestionowaniem "podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu".
Słusznie argumentował skarżący w treści pisma procesowego z 14 czerwca 2023 r., iż normy płynącej z art. 224 ust. 1 pkt 4 u.S.W. nie można interpretować w oderwaniu od jej literalnego brzmienia, a tym samym z oderwaniem od sensu wynikającego z instytucji prawno-proceduralnych. Gdyby przyjąć, że podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego stanowi wyłącznie uchylenie lub stwierdzenie nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, nigdy nie zaistniałaby podstawa do wszczęcia takiego postępowania, ponieważ w prawie formalnym (procesowe) nie ma instytucji służącej uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności podstaw prawnych ostatecznej decyzji w oderwaniu od środków odwoławczych dotyczących samej decyzji. Trafny jest też argument, że przyjęcie że uchylenie decyzji z przyczyn formalnych nie mieści się w pojęciu "uchylenia podstaw prawnych" z art. 221 ust. 1 pkt 4 u.S.W. mogłoby prowadzić do nadużycia prawa i celowego wydawania decyzji obarczonych wadami natury procesowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście cytowanego wyżej wyroku organ obowiązany był wskazany tryb zastosować i nie miał podstaw do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia w stosunku do składanych przez skarżącego wniosków określanych jako żądanie przywrócenia do służby. Nie jest zasadny argument WSA, że na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego stoi decyzja o umorzeniu postępowania, albowiem nie była to decyzja, o której mowa w art. 222 ust. 5 ustawy wydana w następstwie postępowania w przedmiocie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Stąd też za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 1 i 3, skutkujące uchyleniem na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i wydanych postanowień organów o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji.
Wyjaśnić należy, że zarzut nr 2 nie był zasadny. O wyniku sprawy przesądziły bowiem kwestie materialnoprawne związane z oceną skutków wyroków sądów administracyjnych. Po ich wydaniu nie toczyło się już jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wymagające badania konfliktu personalnego skarżącego z przełożonymi. Sprawa dotycząca zwolnienia została prawomocnie osądzona. Obligowało to organ do wdrożenia opisanej procedury ponownego nawiązania stosunku służbowego. Dopiero w toku jej prowadzenia organ mógł oceniać przydatność skarżącego do służby w kontekście przesłanek z art. 38 i 39 u.S.W. Postępowanie to winno zakończyć się albo pozytywnym wynikiem, tj. w sposób uregulowany w art. 222 ust. 1 – 4 u.S.W., albo wynikiem negatywnym, skutkującym wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 222 ust. 5 u.S.W.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ww. ocenę prawną.
O kosztach postępowania z kolei orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji.