III OSK 6300/21

III OSK 6300/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Łd 703/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-05-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 88 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 703/20 w sprawie ze skargi Firmy L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr SKO 4170.82.2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 703/20, w sprawie ze skargi Firmy L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr SKO 4170.82.2020, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:
1. naruszenie prawa materialnego;
- art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 Nr 92, poz. 880, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 - dalej u.o.p.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że do przypisania odpowiedzialności za wycinkę drzew bez zezwolenia niedopuszczalne jest twierdzenie, że nie mają znaczenia ustalenia, czy do ewentualnej wycinki przez pracowników spółki doszło przez pomyłkę spółki, czy osoby, która z ramienia Nadleśnictwa obowiązana była do wprowadzenia na obszar wyrębu i prawidłowego oznakowania zasięgu wyrębu, w sytuacji gdy z tego przepisu wynika odpowiedzialność obiektywna osoby wykonującej fizycznie lub pracownika tej osoby wycinkę bez zezwolenia, przy czym ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, w szczególności pisma Nadleśnictwa Poddębice oraz OSP w J., że to pracownicy L. sp. z o.o. dokonali wycinki spornych drzew, a w konsekwencji przepis ten wymaga dokonywania ustaleń jedynie co do faktycznego sprawstwa w celu przypisania odpowiedzialności.
2. naruszenie przepisów postępowania tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a przez przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, z uwagi na nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i konieczność ustalenia okoliczności obecności odziomków z dwóch wyciętych dębów na stosie nieruchomości Skarbu Państwa oraz prawidłowość wprowadzenia na teren zrębu i ustaleniu drzew podlegających wycince w sytuacji gdy materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania ustalono za pomocą dowodów z dokumentów, oględzin oraz zeznań świadków, które zostały ocenione przez organ II instancji zgodnie z w/w przepisami Kpa, że wycinki dokonywała skarżąca, co potwierdza OSP i Nadleśnictwo oraz skoro wykonywała prace zrębowe na działkach przyległych na podstawie umowy zawartej w Nadleśnictwem w Poddębicach,
b) art. 145 pkt 1 lit. c. p.p.s.a oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 153 p.p.s.a oraz art. 15 KPA które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez:
- nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchyloną decyzją naruszono przepisy postępowania administracyjnego poprzez poczynienie w decyzji niekompletnych ustaleń w zakresie odpowiedzialności skarżącego przy czym Sąd nie wskazał w jaki sposób organ przy tak rozbudowanym i obszernym zebranym materiale dowodowym - dowody z dokumentów wyjaśnień stron oraz zeznania świadków, ma dokonać dalszych ustaleń, jeśli między stronami postępowania występuje spór, rozbieżne stanowiska oraz wystąpiła zmiana stanowiska skarżącego odnośnie okoliczności dokonania wycinki drzewa przez pracowników L. sp. o.o., co doprowadziło do uchylenia przez Sąd prawidłowej i zgodnej z prawem jasnych i możliwych do wykonania przez organ wskazań co do dalszego postępowania,
- przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, - okoliczność, że Sąd nie dokonał oceny pod względem logicznym rozstrzygnięcia w zakresie swobodnej oceny dowodów dokonanej przez Kolegium oraz niezgodności z zasadami doświadczenia życiowego przyjętej przez organ II instancji oceny dowodów i nie wyjaśnił na czym ta nielogiczność i niezgodność w stanowisku Kolegium polega i dlaczego ma istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych przepisów Kpa.
Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zaś w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozparzenia.
Jednocześnie Skarżący wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne.
W związku z powyższym Skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p, co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2021r., poz. 1098 ze zm., dalej u.o.p.), a w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., wedle którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu - po pierwsze bez wymaganego zezwolenia, a po drugie - bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
Podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. sprzeczne zarówno z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jak i z wymogiem uzyskania zgody posiadacza nieruchomości sąsiedniej. Bezprawne usunięcie drzew stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją kiedy wycinki drzew bez pozwolenia dokonała nie posiadacz nieruchomości (w tym przypadku jej właściciel), lecz inny podmiot. Nie kwestionowanym w sprawie jest, że Nadleśnictwo Poddębice zleciło Spółce z .o. o. L. wycinkę drzew położonych na terenie jego nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością Ochotniczej Straży Pożarnej w J. Zamiarem zleceniodawcy było usunięcie drzew, w tym celu zawierał umowę, znał jej cel i zakres. W tej sytuacji okolicznością wyłączającą jego odpowiedzialność nie może być usunięcie drzew przez zleceniobiorcę niezgodnie z umową cywilnoprawną. Okoliczność ta może być podstawą roszczeń Nadleśnictwa wobec wykonawcy prac. Na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, może on też tak skonstruować warunki umowy, aby zminimalizować ryzyko zagrożeń. (por. też wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 40/17). Zauważyć przy tym należy, że zadaniem organów administracji nie jest ocena zakresu umowy cywilnoprawnej, jakim jest umowa zlecenia wycinki drzew
i kontrola jej prawidłowości wykonania. Ocena prawidłowości wykonania umowy cywilnoprawnej należy do kognicji sądu cywilnego. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji wyjątkowych, kiedy ten zakres przekroczenia umowy cywilnej jest niewątpliwy i nie wymaga prowadzenia w tym zakresie postępowania cywilnego dając tym samym podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia w stosunku do zleceniobiorcy, jednakże w rozpoznawanej sprawie stuacja taka nie zachodzi. Podkreślić ponownie należy, że zleceniobiorca nie dział na własną rzecz i w swoim imieniu, lecz na rzecz i wymieniu zleceniobiorcy. Nie można więc wykładać art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w ten sposób, jak czyni to skarżący kasacyjnie organ, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznej wycinki drzewa lub krzewu. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do konstatacji, że osoba odpowiedzialna jest zawsze osoba fizyczna dokonująca tej czynności. Tymczasem osobą odpowiedzialną w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Ponownie zaś podkreślić należy, że badanie prawidłowości wykonania umowy zlecenia nie mieści się w granicach postepowania administracyjnego, gdyż należy do kognicji sądu cywilnego.
Przesądza to o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Po pierwsze jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ odwoławczy przyjął, że "wycinki przedmiotowych drzew czy to przez pomyłkę pracowników strony czy też przez pomyłkę leśniczego okazującego granicę dokonali pracownicy spółki". Jak już wcześniej przedstawiono, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektywną odpowiedzialnością administracyjną. Rozumowanie więc organu odwoławczego, że odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznej wycinki drzewa nie jest właściwe. Tymczasem skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając, albowiem zleceniobiorca działał w imieniu i na rzecz zleceniodawcy. Nie można więc twierdzić, że pracownicy Spółki działali w tym przypadku samodzielnie, bez zgody Nadleśnictwa. Na zleceniodawcy ciążył obowiązek nadzorowania prawidłowości wykonywanych czynności i zakreślenia obszaru wycinki. Powyższe stwierdzanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może stanowić więc o jednoznacznej odpowiedzialności administracyjnej Spółki, wręcz przeciwnie podważa to stanowisko. Nie można więc stwierdzić, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, i to w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że Spółka zaprzecza, aby jej pracownicy takiej wycinki dokonali, a Nadleśnictwo wskazuje na brak dochowania przez Spółkę należytej staranności w wykonaniu umowy zlecenia. Istotna jest także okoliczność podkreślona przez Sąd I instancjo, że świadkowie zeznający w sprawie nie potrafili określić przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami.
Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem które fakty uznał za udowodnione i na podstawie, których dowodów, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest w zaskarżonej decyzji ustalenia stanu faktycznego. Jest to tym bardziej istotne, że uzasadnienie organu I instancji stanowi faktyczny opis przebiegu postępowania, zamiast zawierać elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.
w zw. z art. 15 k.p.a.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnić ponownie jednak należy, że zadaniem organu nie jest ustalanie prawidłowości wykonania umowy cywilnoprawnej to jest umowy zlecenia. Jednakże ustalenie, że wycinki drze nie dokonali pracownicy Spółki wyklucza całkowicie możliwość zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych wobec zleceniodawcy. Ustalenie zaś, że wycinki dokonali pracownicy Spółki bez związku z wykonaniem umowy zalecenia może mieć znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności sprawcy deliktu administracyjnego. Podkreślić należy, że ewentualne roszczenia co do prawidłowości wykonania umowy zlecenia mogą być dochodzone pomiędzy stronami przed sądem cywilnym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe wskazania, sporządzi uzasadnienie decyzji odpowiadające wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. i zgodnie z wymaganiami tego przepisu dokona oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie przeprowadź dodatkowe postępowanie dowodowe i na tej podstawie ustali stan faktyczny, a następnie zastosuje przepisy prawa materialnego zgodnie z wykładnią przedstawioną powyżej.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. albowiem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.