III OSK 629/23

III OSK 629/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Ke 544/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83d ust. 5
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 544/22 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi R.K. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 7 września 2022 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, a także decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z 20 kwietnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wycinkę drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący będący współwłaścicielem działki nr ewid. [...], położonej w [...], wnioskiem z 12 października 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Opatów o wydane zezwolenia na usunięcie znajdujących się tam 11 szt. drzew, wskazując na ich kolizję z projektowaną budową budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą oraz zagrożenie dla przechodniów i przejeżdżających pojazdów.
Decyzją z 19 listopada 2021 r. organ I instancji udzielił skarżącemu zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w terminie 12 miesięcy od uzyskania pozwolenia na budowę.
W dniu 28 lutego 2022 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że z działki nr ewid. [...] usunięto wszystkie drzewa, w związku z czym zażądano od skarżącego przedstawienia pozwolenia na budowę. Skarżący przedstawił pozwolenie na budowę w dniu 24 marca 2022 r.
Decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta Opatowa stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 19 listopada 2021 r., wskazując, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowa, ponieważ drzewa zostały wycięte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Decyzją z 6 czerwca 2022 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 70.190,00 zł za usunięcie 11 sztuk drzew z nieruchomości przy ul. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 85, art. 88 ust. 1 pkt 1, 3 i 9, art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916).
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 6 czerwca 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 7 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 6 czerwca 2022 r.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 7 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wraz z małżonką w dniu 31 grudnia 2021 r. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, które zostało udzielone decyzją Starosty Opatowskiego z 8 marca 2022 r. i stało się ostateczne w dniu 24 marca 2022 r. Natomiast drzewa zostały usunięte 23 lutego 2022 r., bowiem, zdaniem skarżącego, zbliżał się okres lęgowy ptaków, a skarżący miał już pewność, że pozwolenie na budowę zostanie mu udzielone. Jak wynika z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, w dniu 18 lutego 2022 r. wystosowano do stron w tej sprawie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej było usunięcie drzew bez zezwolenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W tej sprawie skarżący posiadał zezwolenie na usunięcie drzew, ale nie miało ono przymiotu wykonalności (pozwolenie na budowę nie zostało jeszcze wydane). Przyjęcie, że skarżący dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia, byłoby jednak sprzeczne z literalną wykładnią art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.
Ponadto, ratio legis wprowadzenia regulacji z art. 83d ust. 5 u.o.p. było zapobieganie sytuacji, w której pod pretekstem planów inwestycyjnych nastąpi usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją, podczas gdy pozwolenie na budowę nie zostanie wydane. Należy zatem rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza, gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę, jednak usunie drzewa jeszcze przed jego uzyskaniem i druga, gdy pozwolenie na budowę w ogóle nie wejdzie do obrotu prawnego. Sytuacje te nie mogą być traktowane tak samo w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. W pierwszej sytuacji inwestor przedwcześnie i niezgodnie z art. 83d ust. 5 u.o.p. przystępuje do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, jednak uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem mówić o działaniu "pod pretekstem pozornych planów inwestycyjnych".
W ocenie Sądu I Instancji, w takiej sytuacji wątpliwości budzi celowość i prawidłowość decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Opatów decyzji z 20 kwietnia 2022 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia na usunięcie drzew, a następnie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy uzyskano zezwolenie na usunięcie drzew, drzewa usunięto, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dopiero później, przed stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia, to brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości zezwolenia. Nie można także uznać, że za wygaszeniem zezwolenia w tej sytuacji przemawiał interes społeczny lub interes strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że dokonując wycinki drzew skarżący legitymował się zezwoleniem na usunięcie drzew.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 83d ust. 5 u.o.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten uprawnia do rozróżnienia dwóch sytuacji, tj. pierwszej gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, jednak usunięcia drzew dokonał jeszcze przed jego uzyskaniem i drugiej, gdy inwestor usunął drzewa, a jedynie "markował" ubieganie się o pozwolenie na budowę.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 83d ust. 5 u.o.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że wystarczające do usunięcia drzew, których przyczyną usunięcia jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, jest "pozostawanie w toku" postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z 20 kwietnia 2022 r. W ocenie organu, wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu zezwolenia na usuniecie drzew było uprawnione, ponieważ skarżący w momencie dokonania usunięcia drzew nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę, a za stwierdzeniem wygaśnięcia tego zezwolenia przemawiał interes społeczny.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy zakreślonej granicami zarzutów kasacyjnych sprowadza się do konieczności odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa wydanej pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 83d ust. 5 u.o.p.), przed uzyskaniem tego pozwolenia, uzasadnia wygaszenie zezwolenia i co za tym idzie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, nawet jeśli przed wygaszeniem zezwolenia strona uzyskała pozwolenie na budowę. Jak już bowiem wyżej wskazano, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że należy dokonać rozróżnienia dwóch sytuacji prawnych i faktycznych. Pierwsza z nich dotyczy dokonania usunięcia drzewa przy braku uzyskania pozwolenia na budowę zarówno przed wygaszeniem decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, jak i po jej wydaniu, natomiast druga (tak jak to miało miejsce w tej sprawie), dotyczy przypadku, w którym strona dokonuje wycinki drzew na podstawie pozwolenia wydanego pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a dopiero następnie uzyskuje takie pozwolenie, jeszcze przed stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne i jako takie pozwalało na wyeliminowanie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzających) z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 83d ust. 5 zdanie pierwsze u.o.p., jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepis ten normuje zatem sytuację, w której skutek prawny w postaci zezwolenia na usunięcie drzewa ziści się dopiero po uzyskaniu przez inwestora innej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę (lub rozbiórkę). Uzyskanie przez stronę pozwolenia na budowę jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a brak jego uzyskania uniemożliwia skorzystanie z zezwolenia, natomiast bezskuteczny upływ wskazanego na to terminu stanowi przesłankę do wygaśnięcia decyzji warunkowej - stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Wygaśnięcie zezwolenia decyzją wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., będzie miało skutek ex tunc, licząc od wskazanego w decyzji zezwalającej terminu do uzyskania pozwolenia na budowę (por. A. Biela, Wybrane aspekty prawne decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów, "Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska" nr 2/2019, s. 32). Chodzi tu zatem o sytuację, w której nie doszło do spełnienia warunku zawieszającego wskazanego w zezwoleniu, co nie miało miejsca w tej sprawie, ponieważ skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, chociaż miało to miejsce po dokonaniu wycinki.
W literaturze wskazuje się również, że uzależnienie wykonania zezwolenia od wydania innej decyzji naprowadza "na konstrukcję, jaką ustawodawca posługuje się w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, art. 83d, LexEl). Tę przesłankę wygaszenia decyzji przyjęły w tej sprawie organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Wynika to z tego, że skutki nieziszczenia się warunku zastrzeżonego w decyzji zostały wprost określone w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania stanowi odrębną kategorię prawną i w takim przypadku wiąże się z następczą (to znaczy już po zakończeniu postępowania administracyjnego) utratą przez sprawę administracyjną jej przedmiotu lub podmiotu. Może być skutkiem np. rezygnacji strony z przyznanych jej uprawnień albo zniszczeniem drzew przez inny, niedysponujący zezwoleniem podmiot. Natomiast z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Warunek zawieszający nie kształtuje przedmiotu tego rodzaju sprawy, ponieważ tym przedmiotem jest wycinka drzewa. Warunek oznacza tylko tryb, w jaki strona może skorzystać z uprawnień określonych w decyzji. Jeżeli do wycinki doszło, jak również doszło do uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę, to nie można mówić o braku spełnienia warunku z art. 83d ust. 5 u.o.p. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 83d ust. 5 u.o.p. w pierwszej kolejności strona powinna uzyskać ostateczne pozwolenie na budowę, a dopiero następnie skorzystać z możliwości dokonania wycinki drzew. Jeżeli jednak, tak jak w tej konkretnej sprawie, skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, które uzyskało walor ostateczności, natomiast wycinki drzew dokonał przed uzyskaniem tego pozwolenia, a jedynie na podstawie informacji uzyskanej w organie architektoniczno-budowlanym, stanowi to niewątpliwie naruszenie prawa, które nie może jednak pociągać za sobą skutku w postaci wygaszenia zezwolenia zarówno na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 jak i pkt 2 k.p.a. To z kolei oznacza, że brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za dokonanie wycinki drzewa bez zezwolenia, ponieważ skarżący takie zezwolenie posiadał, lecz jedynie skorzystał z wynikających z tego zezwolenia uprawnień przedwcześnie. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, jest to sytuacja odmienna od sytuacji, w której adresat zezwolenia wydanego na podstawie art. 83d ust. 5 u.o.p. dokonuje wycinki drzewa objętego zezwoleniem w ogóle nie uzyskując pozwolenia na budowę. W tej drugiej sytuacji istnieją przesłanki do wygaszenia zezwolenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie ziścił się warunek zawieszający zastrzeżony w decyzji, co z kolei pozwala na przyjęcie, że strona dokonała wycinki drzewa bez zezwolenia i pozwala na nałożenie na tę stronę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. oraz w związku z art. 83d ust. 5 u.o.p., a także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, ponieważ w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona osobiście przez skarżącego, a nie przez profesjonalnego pełnomocnika.