III OSK 6188/21

III OSK 6188/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 55
art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji C. z siedzibą w W. i Fundacji G. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1654/20 w sprawie ze skarg Fundacji C. z siedzibą w W. i Fundacji G. z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr DZP-WG.6401.06.23.2019.eba.7 w przedmiocie zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus) I. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1654/20 w ten sposób, iż w miejsce sformułowania "oddala skargę." wpisuje "oddala skargi."; II. oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1654/20 po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: Fundacji C. z siedzibą w W. oraz Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 kwietnia 2020 r., nr DZP-WG.6401.06.23.2019.eba.7 w przedmiocie zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus), oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GDOŚ decyzją z 8 kwietnia 2020 r. nr DZP-WG.6401.06.23.2019.eba.7 zezwolił Nadleśnictwu K. z siedzibą w P. na umyślne zabicie przy użyciu broni myśliwskiej lub środków farmakologicznych do 20 dziko występujących osobników żubra (Bizon bonasus), na terenie gmin S. i K., w celu wyeliminowania ze stada osobników poważnie chorych, rannych oraz agresywnych, określając w zezwoleniu warunki jego wydania oraz termin zezwolenia do 31 grudnia 2020 r.
Decyzja została podjęta na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 55 u.o.p.), po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa K. z 13 listopada 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem wykonania wnioskowanych czynności jest wyeliminowanie osobników chorych, rannych i agresywnych. Wskazano, że organ uzyskał pozytywną opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody a do postępowania zostały dopuszczone 3 organizacje społeczne: Fundacja G., Fundacja G2. oraz Fundacja C., które zgłosiły uwagi i wnioski.
Skargę na powyższe orzeczenie GDOŚ złożyły: 1/ Fundacja C. zaskarżając decyzję w całości oraz 2/ Fundacja G., zaskarżając decyzję w całości.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55). Na podstawie ww. przepisów GDOŚ może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą m. in. na ich umyślne zabijanie, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków lub ochrony siedlisk przyrodniczych (ust. 4 pkt 1), lub leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (ust. 4 pkt 3).
W skardze kasacyjnej Fundacja G., reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez brak pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, brak uwzględnienia okoliczności znanych organowi z urzędu, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie przesłanek wydania decyzji derogacyjnej i niewystarczającym jego odzwierciedleniem w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że zarówno obie przesłanki ogólne jak i przesłanka szczegółowa zostały spełnione, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, a miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zamiast skarżoną decyzję uchylić, skargę oddalił;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - przez wadliwe przyjęcie, że organ administracyjny, działając w oparciu o uznanie administracyjne poprawnie wyważył interes publiczny oraz słuszny interes strony, a w konsekwencji wyważenia wydał rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem strony, jako że - w ocenie Sądu - nie pozostawało ono w sprzeczności z interesem publicznym, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy doszło do wadliwego ustalenia treści interesu ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, interesu wnioskodawcy, oraz pominięcia interesu społecznego, co doprowadziło do wydania niezgodnej z prawem decyzji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.) - przez akceptację możliwości wydania zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra blankietowo i na przyszłość (objęcie decyzją o zezwoleniu na wyjątki względem gatunków chronionych, większej - nieokreślonej ilości zwierząt, niż wynika to ze stanu faktycznego sprawy), co w niniejszej sprawie było skutkiem między innymi pominięcia przez Sąd I instancji przepisów pozwalających - w przypadku takiej konieczności - na bezzwłoczne uśmiercenie w celu zakończenia cierpień zwierzęcia również zwierząt objętych ochroną gatunkową (w tym żubrów), a także naruszeniem art. 56 ust. 6 pkt. 5 u.o.p. przez wadliwe uznanie, że ustalenie ilości osobników, których dotyczy wniosek nie było możliwe, podczas gdy wnioskodawca w ogóle tej okoliczności nawet nie próbował wykazać;
2) art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 ze zm., dalej: "dyrektywa siedliskowa) w zw. z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej - przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zezwolenie na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników żubra było wydane zgodnie z prawem, podczas gdy w rzeczywistości brak było spełnienia przesłanek ustawowych w postaci: braku rozwiązań alternatywnych, nieszkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt; interesu w postaci ochrony dziko występujących gatunków zwierząt; interesu w postaci zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego;
3) art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 5 pkt 9 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 6 i 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 r. poz. 2183, dalej: rozporządzenie) - przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych, co doprowadziło do stwierdzenia, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zezwalająca na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania, jest zgodna z prawem, podczas gdy Sąd powinien był stwierdzić, że istnieją adekwatne rozwiązania alternatywne - np. zapewnienie opieki weterynaryjnej w ośrodkach rehabilitacji dzikich zwierząt, zabezpieczanie reprezentatywnej części populacji przez ochronę ex situ czy przenoszenie zwierząt zagrożonych na nowe stanowiska;
4) art. 1 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 21 u.o.z. w zw. z art. 5 u.o.z. w zw. z art. 21 u.o.z. - przez pominięcie przez Sąd I instancji przepisów o humanitarnej ochronie zwierząt wolno żyjących (dzikich), niewzięcie pod uwagę faktu, iż zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę, oraz że zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia treści pojęcia niehumanitarnego traktowania żubrów w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było niesłuszne przyjęcie, że została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych.
Zarzucając powyższe wniesiono o: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji GDOŚ z 8 kwietnia 2020 r.; 2) alternatywnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji - WSA w Warszawie; 3) zasądzenie od organu – GDOŚ - na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Fundacja C., reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1, 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 6, w zw. z art. 104 k.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie istnienia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji błędnej wykładni uznania inkryminowanej decyzji za wydaną zgodnie z przedmiotowymi przepisami;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 6 przez uznanie, że wypełnione zostały przesłanki pozwalające na zastosowanie przedmiotowych przepisów i wydanie odstępstwa na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunku chronionego, a w konsekwencji błędnej wykładni uznania inkryminowanej decyzji za wydaną zgodnie z przedmiotowymi przepisami;
3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 107 ust. 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że organ wydając inkryminowaną decyzję dokonał oceny przedłożonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz uzasadnił na jakich dowodach oparł swoją decyzję uznając, że zostały spełnione warunki ustawowe dla przyznania odstępstwa od zakazów przewidzianych dla gatunków chronionych, a zawarte przepisach wart. 56 u.o.p.;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przez organy przepisów u.o.p., ewentualnie umorzenia prowadzonego postępowania w wyniku wypełnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a.
Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 185 p.p.s.a. wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie - w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., w sytuacji uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona;
2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - w trybie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skargi kasacyjne nie są zasadne. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skarg kasacyjnych oraz w ich uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargi kasacyjne w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., I OSK 2347/21, LEX nr 3436272).
Odnosząc się do skargi kasacyjnej Fundacji G. należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, brak uwzględnienia okoliczności znanych organowi z urzędu, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie przesłanek wydania decyzji derogacyjnej i niewystarczającym jego odzwierciedleniem w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że zarówno obie przesłanki ogólne jak i przesłanka szczegółowa zostały spełnione, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, a miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zamiast skarżoną decyzję uchylić, skargę oddalił. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wskazać należy, że nie można zarzucić GDOŚ nieprawidłowości w zakresie pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, brak uwzględnienia okoliczności znanych organowi z urzędu, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie przesłanek wydania decyzji derogacyjnej i niewystarczającym jego odzwierciedleniem w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że zarówno obie przesłanki ogólne jak i przesłanka szczegółowa zostały spełnione. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została podjęta na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa K. z 13 listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem wykonania wnioskowanych czynności jest wyeliminowanie osobników chorych, rannych i agresywnych. Wskazano, że organ uzyskał pozytywną opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, a do postępowania zostały dopuszczone 3 organizacje społeczne: Fundacja G., Fundacja G2. oraz Fundacja C., które zgłosiły uwagi i wnioski.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ administracyjny, działając w oparciu o uznanie administracyjne poprawnie wyważył interes publiczny oraz słuszny interes strony, a w konsekwencji wyważenia wydał rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem strony, jako że - w ocenie Sądu - nie pozostawało ono w sprzeczności z interesem publicznym, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy doszło do wadliwego ustalenia treści interesu ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, interesu wnioskodawcy, oraz pominięcia interesu społecznego, co doprowadziło do wydania niezgodnej z prawem decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, że zasadą jest m.in. zakaz zabijania zwierząt gatunków objętych ochroną ścisłą. Ustawodawca jednak dopuścił wyjątek od tej zasady, uzależniając możliwość jego zastosowania tylko do sytuacji, w których nie ma możliwości rozwiązań alternatywnych, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków. Dopuszczając odstępstwo od tej zasady, kwestię ich zastosowania ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji. Osiągnął to poprzez użycie sformułowania "może". Zatem organ administracji posiadał uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczając na podstawie powołanych przepisów odstępstwo od zasady zakazu zabijania zwierząt objętych ochrona ścisłą, ustawodawca pozostawił możliwość zastosowania tego odstępstwa uznaniu właściwego organu administracji publicznej. Zawarty w art. 56 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zwrot normatywny "może" prowadzi do wniosku, że organ działa w granicach uznania administracyjnego, co istotnie wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uznanie administracyjne oznacza bowiem przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego "luzu decyzyjnego" polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego podlega natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a w szczególności, czy rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a także czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie, wydane w ramach uznania administracyjnego, nie może być jednak rozstrzygnięciem dowolnym. Przedmiotem uznania administacyjnego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale określenie skutku prawnego (zob. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA z 2010 r., nr 5-6, s. 168-184). Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2035/19). W przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego wyznaczają zatem, z jednej strony przesłanki zawarte w art. 56 ust. 4 u.o.p., z drugiej natomiast reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.) - przez akceptację możliwości wydania zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra blankietowo i na przyszłość (objęcie decyzją o zezwoleniu na wyjątki względem gatunków chronionych, większej - nieokreślonej ilości zwierząt, niż wynika to ze stanu faktycznego sprawy), co w niniejszej sprawie było skutkiem między innymi pominięcia przez Sąd I instancji przepisów pozwalających - w przypadku takiej konieczności - na bezzwłoczne uśmiercenie w celu zakończenia cierpień zwierzęcia również zwierząt objętych ochroną gatunkową (w tym żubrów), a także naruszeniem art. 56 ust. 6 pkt. 5 u.o.p. przez wadliwe uznanie, że ustalenie ilości osobników, których dotyczy wniosek nie było możliwe, podczas gdy wnioskodawca w ogóle tej okoliczności nawet nie próbował wykazać. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 56 ust. 6 pkt 5 u.o.p. we wniosku należy wskazać liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek o ile jest to możliwe do ustalenia. W tej sprawie wnioskiem z 13 listopada 2019 r., znak: ZG.7322.1.2019, Nadleśnictwo K. z siedzibą w P. zwróciło się do GDOŚ z prośbą o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania 20 osobników żubra oraz oferowania do sprzedaży i transportu okazów żubra tj. tuszy, skóry, trofeum (głowa z urażeniem). Ilość wskazana w zezwoleniu GDOŚ jest wartością maksymalną wynikającą nie tylko z treści wniosku, ale też konieczności ochrony danego gatunku. Zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych jest zgodą na wykonanie określonych czynności, a nie nakazem. Umyślne zabicie zgodnie z udzielonym zezwoleniem może nastąpić dopiero po spełnieniu określonych warunków, które w tym zezwoleniu zostały szczegółowo wskazane.
Nie można zatem podzielić argumentów skarżącej kasacyjnie Fundacji G., że o wadliwości zezwolenia świadczy to, że odstąpiono od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra "blankietowo i na przyszłość". Wskazać należy, że ilość osobników wskazana w zezwoleniu stanowi wartość maksymalną wynikającą z treści wniosku oraz konieczności ochrony danego gatunku. Natomiast zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do chronionych gatunków jest zgodą na wykonanie określonych czynności, a nie nakazem, dlatego realizacja takiego zezwolenia może dotyczyć mniejszej ilości gatunków chronionych. Wyjaśnić należy, że z istoty zezwolenia derogacyjnego wynika, że jest ono wydawane na wykonanie czynności w określonej przyszłości. Ponadto takie zezwolenie nie ma charakteru nakazu. W niniejszej sprawie umyślne zabicie będzie mogło nastąpić dopiero po spełnieniu określonych warunków.
Dlatego też zarzut naruszenia powołanych w pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 ze zm., dalej: dyrektywa siedliskowa) w zw. z art. 16 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy siedliskowej - poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zezwolenie na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania osobników żubra było wydane zgodnie z prawem, podczas gdy w rzeczywistości brak było spełnienia przesłanek ustawowych w postaci: braku rozwiązań alternatywnych, nieszkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt; interesu w postaci ochrony dziko występujących gatunków zwierząt; interesu w postaci zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że organ podkreślił, że analizując generalną przesłankę do wydania zezwolenia, tj. czy zezwolenie nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, należy wziąć pod uwagę ustawową definicję (art. 5 pkt 24 u.o.p.) właściwego stanu ochrony gatunku, który należy rozumieć jako sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało. W tym kontekście organ zauważył również, że każdego roku liczba żubrów w Polsce rośnie, choć wciąż jest to gatunek zagrożony. Niezwykle ważna jest więc ochrona całej populacji i utrzymanie stada jako całości, czasem kosztem pojedynczych osobników. W tym kontekście w ocenie organu wnioskowane zakazane czynności, polegające na zabiciu maksymalnie 20 osobników żubra, włączając w to przede wszystkim osobniki ranne i chore, nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji tego objętego ochroną ścisłą gatunku, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji. Eliminacja na wnioskowanym poziomie nie wpłynie negatywnie na strukturę stada, a wyeliminowanie osobników chorych i rannych poprawi kondycję zdrowotną całej populacji. Jednocześnie zostanie ograniczony rozmiar szkód w uprawach i płodach rolnych, gdyż wyeliminowane zostaną osobniki agresywne, niewykazujące lęku przed człowiekiem, przebywające na polach w pobliżu wsi. Organ podkreślił przy tym, że miał na względzie, iż stado systematycznie zwiększa swoją liczebność, bez możliwości zwiększenia areału, co prowadzi do przegęszczenia i lokalnej nadmiernej koncentracji żubrów. Powyższe zwiększa ryzyko transmisji chorób między poszczególnymi osobnikami. A zatem w ocenie organu ewentualny odstrzał lub eliminacja farmakologiczna na poziomie do 20 osobników w Puszczy [...] nie będzie szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji tego objętego ochroną ścisłą gatunku, a wręcz wyeliminuje ryzyko np. przenoszenia się chorób, co pozytywnie wpłynie na populację.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 z późn. zm., dalej: dyrektywa siedliskowa), pod warunkiem, że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, Państwa Członkowskie mogą wprowadzić następujące odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a i b) tej dyrektywy:
a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe.
Tego rodzaju odstępstwa zostały przewidziane w art. 56 u.o.p., przy czym ustawa o ochronie przyrody stanowi implementację do polskiego porządku prawnego między innymi przepisów dyrektywy siedliskowej. Argumentacja skarżącej kasacyjnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza więc w istocie do konieczności dokonania prounijnej wykładni przepisów dyrektywy i ich bezpośredniego stosowania w tej sprawie. Natomiast norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, a jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom. Dlatego też w interesie prawnym jednostki mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji władz krajowych w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznych norm dyrektyw. Z kolei wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie F., Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 E., Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie K., ECR z 1987 r. Nr 9, s. 03969 oraz wyrok TS C-165/95 A., Zb. Orz. I-4705, pkt 42). Ponadto, nie można również nałożyć na jednostkę obowiązku, który wynika bezpośrednio z normy dyrektywy, a nie normy prawa krajowego. Rezultatem wykładni prounijnej nie może więc być nałożenie obowiązku ustanowionego w dyrektywie, jeżeli nie obowiązuje ustawa uchwalona w celu jej implementacji (wyrok TS C-165/95 A., Zb. Orz. I-4705). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa prounijna wykładnia norm prawa krajowego oraz bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy, ponieważ implementacja dyrektywy nastąpiła w przepisach ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 56 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 5 pkt 9 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 6 i 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 r. poz. 2183, dalej jako: rozporządzenie) - przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych, co doprowadziło do stwierdzenia, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zezwalająca na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania, jest zgodna z prawem, podczas gdy Sąd powinien był stwierdzić, że istnieją adekwatne rozwiązania alternatywne - np. zapewnienie opieki weterynaryjnej w ośrodkach rehabilitacji dzikich zwierząt, zabezpieczanie reprezentatywnej części populacji przez ochronę ex situ czy przenoszenie zwierząt zagrożonych na nowe stanowiska.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że analizując drugą generalną przesłankę organ stwierdził, że brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych w odniesieniu do wnioskowanych czynności. Pozostawienie zwierząt chorych do naturalnej śmierci lub przemieszczenie ich w inne miejsca wiąże się ze zwiększonym ryzykiem zarażenia zdrowych osobników, a w przypadku urazów naraża te zwierzęta na niepotrzebne cierpienie. W odniesieniu do osobników agresywnych, wykazujących tendencje do zbliżania się do siedzib ludzkich organ stwierdził, że przesiedlenie dorosłych osobników podatnych na habituację i warunkowanie pokarmem wiąże się z możliwością ich powrotu do miejsca, z którego zostały odłowione lub pojawiania się na innych obszarach siedzib ludzkich i dalszego stwarzania zagrożenia bezpieczeństwa. Zabicie chorych i rannych osobników leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, w przypadku żubrów agresywnych leży w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, co odpowiada przesłankom wymienionym w art. 56 ust. 4 pkt 1 i 3 u.o.p., warunkującym wydanie zezwolenia.
Równie istotne jest, że krajowe ośrodki hodowli są zapełnione i przeniesienie osobników do niewoli nie jest możliwe. Przez rozwiązanie alternatywne, o którym stanowią powołane przepisy należy zatem rozumieć nie rozwiązanie, które istnieje, ale przede wszystkim rozwiązanie, które jest racjonalne i możliwe do zrealizowania. Należy także mieć na uwadze, że umyślne zabicie do 20 osobników żubra nie wpłynie negatywnie na stan zachowania tej populacji bytującej w Puszczy [...], ponieważ będzie stanowiło jedynie niewielki ubytek populacji, który zostanie zniwelowany przez przyrost naturalny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 21 u.o.z. w zw. z art. 5 u.o.z. w zw. z art. 21 u.o.z. - przez pominięcie przez Sąd I instancji przepisów o humanitarnej ochronie zwierząt wolno żyjących (dzikich), niewzięcie pod uwagę faktu, iż zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę, oraz że zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia treści pojęcia niehumanitarnego traktowania żubrów w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było niesłuszne przyjęcie, że została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że treść zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji nie narusza przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: .u.o.z.) w zw. z art. 4 pkt 21 u.o.z. w zw. z art. 5 u.o.z. w zw. z art. 21 u.o.z. Z treści decyzji GDOŚ z 8 kwietnia 2020 r. nr DZP-WG.6401.06.23.2019.eba.7 w przedmiocie zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus) wynika, że zabijane mogą być wyłącznie zwierzęta chore (których dalsze przebywanie w stadzie będzie ryzykiem rozprzestrzeniania się choroby na pozostałe osobniki), ranne (których zabicie skróci cierpienie zwierzęciu), agresywne (stanowiące zagrożenie dla ludzi, zwierząt domowych oraz innych żubrów). Z tego powodu nie można zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że doszło do wadliwego ustalenia treści pojęcia niehumanitarnego traktowania żubrów w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było niesłuszne przyjęcie, że została spełniona przesłanka braku istnienia rozwiązań alternatywnych. Nie ulega także wątpliwości, że każde zwierzę należy traktować humanitarnie i z szacunkiem, żeby jednak nie doszło do naruszenia tej zasady w tej sprawie. Stanowisko skarżącej oparte na tej zasadzie sprowadza się w istocie do kwestionowania w ogóle możliwości zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym stanowi art. 56 ust. 4 u.o.p., a nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przewidział takie odstępstwo, zarówno na poziomie prawa unijnego, jak i krajowego, a warunki uzyskania tego rodzaju odstępstwa mają gwarantować poszanowanie zasad ochrony zwierząt.
Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7041/21, oraz z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21 które to stanowisko NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Fundacji C. z siedzibą w Warszawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7, 80 i 107 ust. 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że organ wydając inkryminowaną decyzję dokonał oceny przedłożonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz uzasadnił na jakich dowodach oparł swoją decyzję uznając, iż zostały spełnione warunki ustawowe dla przyznania odstępstwa od zakazów przewidzianych dla gatunków chronionych, a zawarte przepisach w art. 56 u.o.p. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł oddalając skargi, ponieważ organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie wydania zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus) został prawidłowo oceniony.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Art. 56 u.o.p. składa się z wielu jednostek redakcyjnych o rozbudowanej i wieloczęściowej oraz zróżnicowanej treści normatywnej. Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 23 października 2024r., I GSK 1343/21, LEX nr 3784924). Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom (zob. wyrok NSA z 26 września 2024 r., I OSK 2286/23, LEX nr 3780650).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym - dającym sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz regulującym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia innych przepisów. Oznacza to, że Sąd ten miał podstawy do zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przez organy przepisów u.o.p., ewentualnie umorzenia prowadzonego postępowania w wyniku wypełnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje na podstawie konkretnych przepisów p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 1615/21, LEX nr 3714461).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. VIII, WKP 2020 r. i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (wyrok NSA z 21 maja 2020 r., II OSK 2860/19, LEX nr 3065178). W niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do zastosowania przez organ administracji art. 105 § 1 k.p.a. GDOŚ zgromadził i przeanalizował materiały w sprawie. Rezultatem tych analiz jest wydanie zezwolenia warunkowego, tj. zezwolenia, które można wykorzystać tylko w momencie wystąpienia określonych okoliczności.
Nie jest uzasadniony podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia "przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., I GSK 4/17, LEX nr 2220158). W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (zob. wyrok NSA z 6 października 2023 r., I GSK 1553/20, LEX nr 3641952).
Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji (art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. przepisów, które były podstawą prawną decyzji GDOŚ z 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie prawa materialnego "przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie" przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1, ust. 4 , ust. 6, w zw. z art. 104 k.p.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie istnienia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji błędnej wykładni uznania inkryminowanej decyzji za wydaną zgodnie z przedmiotowymi przepisami. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 ze zm., dalej: dyrektywa siedliska), "1. Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, Państwa Członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):
a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe.
Tego rodzaju odstępstwa zostały przewidziane w art. 56 u.o.p., przy czym u.o.p. stanowi implementację do polskiego porządku prawnego między innymi przepisów dyrektywy siedliskowej. Argumentacja skarżącej zmierza więc w istocie do konieczności dokonania prounijnej wykładni przepisów dyrektywy i ich bezpośredniego stosowania w tej sprawie. Natomiast norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, a jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom. Dlatego też w interesie prawnym jednostki mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji władz krajowych w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznych norm dyrektyw. Z kolei wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie F., Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 E., Zb. Orz. I-1281, pkt 22 lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie K., ECR z 1987 r. Nr 9, s. 03969 oraz wyrok TS C-165/95 A., Zb. Orz. I-4705, pkt 42). Ponadto, nie można również nałożyć na jednostkę obowiązku, który wynika bezpośrednio z normy dyrektywy, a nie normy prawa krajowego. Rezultatem wykładni prounijnej nie może więc być nałożenie obowiązku ustanowionego w dyrektywie, jeżeli nie obowiązuje ustawa uchwalona w celu jej implementacji (wyrok TS C-165/95 A., Zb. Orz. I-4705). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa prounijna wykładnia norm prawa krajowego oraz bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy, ponieważ implementacja dyrektywy nastąpiła w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie brak jest rozwiązań alternatywnych. Pozostawienie zwierząt chorych do naturalnej śmierci zwiększyłoby ryzyko zarażenia zdrowych osobników, a w przypadku urazów naraziłoby te zwierzęta na niepotrzebne cierpienie. W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że zabicie chorych i rannych osobników leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków zwierząt, w przypadku żubrów agresywnych leży w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, co odpowiada przesłankom wymienionym w art. 56 ust. 4 pkt 1 i 3 u.o.p., warunkującym wydanie niniejszego zezwolenia. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja GDOŚ z 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na odstąpienie od zakazu umyślnego zabicia dziko występujących osobników żubra (Bison bonasus) została wydana na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa K. z 13 listopada 2019 r.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego "przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie" przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1, ust. 4 , ust. 6 poprzez uznanie, iż wypełnione zostały przesłanki pozwalające na zastosowanie przedmiotowych przepisów i wydanie odstępstwa na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunku chronionego, a w konsekwencji błędnej wykładni uznania inkryminowanej decyzji za wydaną zgodnie z przedmiotowymi przepisami. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie zgadza się z oceną Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał, pozwalał na ocenę całokształtu sprawy, w tym w szczególności dokonanie rzetelnej analizy czy w przedmiotowej sprawie zaistniały łącznie przesłanki umożliwiające wydanie odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych. Swój tok myślenia GDOŚ przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Wnioskowane zakazane czynności, polegające na zabiciu maksymalnie 20 osobników żubra, włączając w to przede wszystkim osobniki ranne i chore, nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji tego objętego ochroną ścisłą gatunku, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji. Eliminacja na wnioskowanym poziomie nie wpłynie negatywnie na strukturę stada, a wyeliminowanie osobników chorych i rannych poprawi kondycję zdrowotną całej populacji. Jednocześnie zostanie ograniczony rozmiar szkód w uprawach i płodach rolnych, gdyż wyeliminowane zostaną osobniki agresywne, niewykazujące lęku przed człowiekiem, przebywające na polach w pobliżu wsi. Organ podkreślił przy tym, że miał na względzie, iż stado systematycznie zwiększa swoją liczebność, bez możliwości zwiększenia areału, co prowadzi do przegęszczenia i lokalnej nadmiernej koncentracji żubrów. Powyższe zwiększa ryzyko transmisji chorób między poszczególnymi osobnikami. A zatem w ocenie organu ewentualny odstrzał lub eliminacja farmakologiczna na poziomie do 20 osobników w Puszczy [...] nie będzie szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji tego objętego ochroną ścisłą gatunku, a wręcz wyeliminuje ryzyko np. przenoszenia się chorób, co pozytywnie wpłynie na populację. Tym samym odstrzał ten nie będzie miał negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, gdzie żubr jest jednym z przedmiotów ochrony. Analizując drugą generalną przesłankę organ stwierdził, że brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych w odniesieniu do wnioskowanych czynności. Pozostawienie zwierząt chorych do naturalnej śmierci lub przemieszczenie ich w inne miejsca wiąże się ze zwiększonym ryzykiem zarażenia zdrowych osobników, a w przypadku urazów naraża te zwierzęta na niepotrzebne cierpienie.
Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7041/21, oraz z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7731/21 które to stanowisko NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na oczywistą omyłkę zawartą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1654/20 polegającą na użyciu sformułowania "oddala skargę." zamiast "oddala skargi.", zasadne było sprostowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego błędu na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., o czym postanowiono w pkt II. sentencji orzeczenia.