III OSK 6018/21

III OSK 6018/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1847/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.9, art.41 §1 i §1, art,58 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1847/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. nr KOA/1537/Oś/20 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie wymierzenia kary za zniszczenie drzew I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1847/20 w ten sposób, że w oznaczeniu przedmiotu sprawy zamiast "zażalenia" wpisuje "odwołania", II. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. nr KOA/1537/Oś/20, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta M. decyzją z 8 stycznia 2020 r., nr 1/2020 wymierzył P. S.A. C. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za zniszczenie drzew w trakcie budowy kolektora odwadniającego, na terenie działek położonych wzdłuż torów kolejowych PKP od strony ul. W. na odcinku od ul. B. do budynku S. w M.
Pismem z 23 marca 2020 r. P. S.A. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że decyzja nie została skierowana do właściwie oznaczonego podmiotu, którym winno być P. S.A. na adres siedziby w W. przy ul. T., a nie do P. S.A. C. przy ul. M. w W. Strona zwróciła również uwagę na brak pouczenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o treści art. 41 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 24 czerwca 2020 r., nr KOA/1537/Oś/20, odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania uznając, że strona nie wykazała obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej odebranie awizowanej korespondencji, tak aby dochować terminu na wniesienie odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi naruszenie art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 9 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że doręczenie decyzji organu I instancji było prawidłowe, podczas gdy organ przy pierwszej czynności dokonanej względem stron postępowania nie pouczył o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu, wbrew zasadzie informowania stron, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że P. S.A. nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1847/20 oddalił skargę. Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą dotyczącego skutków braku powiadomienia strony o konieczności poinformowania organu o zmianie adresu do doręczeń, na podstawie art. 41 k.p.a. Sąd wskazał, że:
- po pierwsze, skarżąca, jako profesjonalny uczestnik obrotu, zobowiązana jest do zachowania wyższego stopnia staranności. Konsekwentnie w orzecznictwie podnosi się, że prowadząc działalność gospodarczą, a więc występując w obrocie gospodarczym jako profesjonalista - we własnym dobrze pojmowanym interesie musi zachowywać wysoki miernik staranności. Okoliczności rozpoznanej sprawy dowiodły natomiast, że takiego standardu skarżąca nie przestrzegała, skoro podatnik podatku VAT, jako prowadzący profesjonalnie działalność gospodarczą musi dbać o to, by zawierać transakcje niepodejrzane. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy w obrocie paliwami niejednokrotnie występują podmioty, które wyłącznie firmują obrót paliwami z nieujawnionych źródeł pochodzenia. Skarżąca wiedzę w tym zakresie jako profesjonalista powinna była posiadać i jednocześnie tak układać swoje stosunki gospodarcze, aby nie narażać się w przyszłości na konsekwencje jakichkolwiek uchybień czy zaniedbań (tak NSA w wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 963/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2013 r., III SA/Wa 755/13);
- po drugie, Spółka reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, co ogranicza zarówno obowiązek informowania o wszystkich aspektach prawnych prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i skutki niepoinformowania;
- po trzecie, Spółka brała czynny udział w postępowaniu;
- po czwarte, w orzecznictwie wskazuje się, że nie można z braku wykonania ciążącego na stronie obowiązku zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania wywodzić niewprowadzenia decyzji do obrotu prawnego;
- po piąte, z orzecznictwa wynika, że nawet czasowa zmiana adresu wymaga aktywizacji strony.
Powyższe doprowadziło Sąd Wojewódzki do konstatacji, że skoro skarżąca Spółka nie dochowała należytej staranności i nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, tj. z przyczyn od niej niezależnych lub z uwagi na winę lub przyczynienie się innego podmiotu, to brak jest podstaw do uznania, że słusznym byłoby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosło P. S.A. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez przyjęcie, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w sytuacji gdy organ administracji publicznej zaniechał pouczenia strony o obowiązku informowania o zmianie adresu oraz skutkach wynikających z uchybienia temu obowiązkowi, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania środka określonego w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., KOA/1537/OŚ/20. W oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
Pismem z 2 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie [...] w M. wniosło o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej określanej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który kontrolując zgodność
z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zniszczenie drzew stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Zgodnie z art. 41 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).
Obowiązek powiadomienia organu o zmianie adresu wynika zatem wprost z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.
Z przepisu art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu można odnaleźć różne stanowiska odnoszące się do skutku zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. w kontekście realizacji przez organ prowadzący postępowanie obowiązku informacyjnego.
Według pierwszego poglądu, brak pouczenia przez organ o obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu nie może powodować, że doręczenie pod dotychczasowym adresem będzie nieskuteczne, a ewentualnych negatywnych skutków doręczenia zastępczego dokonanego pod dotychczasowym adresem zamieszkania strona może uniknąć wnosząc o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 550/14). Organ, zwłaszcza przy wszczęciu postępowania z urzędu, powinien w pierwszym piśmie pouczyć stronę, jej przedstawiciela lub pełnomocnika o treści art. 41 k.p.a. Nie można jednak braku tego pouczenia automatycznie wiązać z przyjęciem, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem nie ma skutku prawnego (por. postanowienie WSA z dnia 18 lutego 2016 r., VI SA/Wa 1542/15).
Zgodnie z drugim stanowiskiem, dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. Wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest m.in. pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu (por. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60, tom I, wyd. UW-M 2020 r., wyroki NSA: z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1695/19, z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2002/18, z 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 963/12, z 8 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 490/11, wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1756/05, wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/12, wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 608/10).
Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie podważył skuteczności prawnej doręczenia decyzji Burmistrza Miasta M. z 8 stycznia 2020 r., choć niewątpliwie obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a. nie został przez organ zrealizowany. Pomimo tego, badając zgodność z prawem postanowienia odmawiającego stronie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, Sąd Wojewódzki uchybienia tego nie ocenił jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na szereg przyczyn z powodu których za niezasadny uznał wniosek strony o przywrócenie terminu w oparciu o art. 58 § 1 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet odrzucając drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów doktryny i przyjmując skuteczność prawną doręczenia decyzji organu I instancji, a tym samym potrzebę rozważenia złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stanowisko Sądu Wojewódzkiego przedstawione w ramach argumentacji wydanego wyroku nie zasługuje na akceptację.
Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji obowiązek informowania strony, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Realizacja tego obowiązku jest niezależna od tego czy strona jest osobą fizyczną czy prawną. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują praw i obowiązków stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. od ich statusu prawnego, formy organizacyjnej, czy też bycia uczestnikiem obrotu gospodarczego. Obowiązek informacyjny obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa.
W sytuacji niespełnienia przez organ obowiązku poinformowania strony o treści art. 41 k.p.a., uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności gdy dotyczy to stron działających w postępowaniu administracyjnym bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wbrew poglądowi Sądu Wojewódzkiego, na taką ocenę nie ma wpływu to, czy strona brała czynny udział w postępowaniu. Bez znaczenia jest również etap postępowania w jakim nastąpiła zmiana adresu strony oraz długość okresu na jaki zmiana taka wystąpiła, czy też bycie podatnikiem podatku VAT.
Niesporne w sprawie jest, że przed wydaniem decyzji nie pouczono skarżącej kasacyjnie o konieczności zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu i skutkach zaniedbania tego obowiązku, pomimo prowadzenia wcześniejszej korespondencji ze stroną. Skutkiem braku wiedzy po stronie organu o zmianie adresu Spółki było wysłanie decyzji na nieaktualny adres oraz jej nieodebranie przez skarżącą. W konsekwencji złożenie przez skarżącą Spółkę wniosku o przywrócenie terminu stało się jedynym możliwym środkiem do uchronienia jej przed negatywnymi konsekwencjami niepowiadomienia organu o zmianie adresu, który mógł być spowodowany zaniechaniem przez organ realizacji obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a., na którą to okoliczność strona nie miała wpływy i wystąpiła ona bez jej winy.
Za uzasadniony należało zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 41 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w sytuacji gdy organ administracji publicznej zaniechał pouczenia strony o obowiązku informowania o zmianie adresu oraz skutkach wynikających z uchybienia temu obowiązkowi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona postanowił rozpoznać skargę.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Instytucja przywrócenia terminu ma na celu zapewnienie jednostce ochrony przed ujemnymi skutkami niedopełnienia w terminie określonej czynności procesowej. Umożliwia ona podmiotowi, który z przyczyn przez niego niezawinionych nie dotrzymał terminu do dokonania określonej czynności procesowej, skuteczne jej dokonanie.
Kontrolując zgodność z prawem wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie skutkami w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 9 k.p.a. polegającego na niepoinformowaniu strony o obowiązkach i konsekwencjach wynikających z art. 41 k.p.a. obarczyło stronę postępowania. Tym bardziej, że Spółka we wniosku o przywrócenie terminu powołała się m.in. na naruszenie przez organ art. 9 w zw. z art. 41 k.p.a. Zaniechanie dokonania przez organ I instancji pouczenia o treści art. 41 k.p.a. powoduje, że organ nie może się skutecznie powoływać na zawinione zaniedbanie strony. Organy mają bowiem obowiązek czuwania, by strona w toku postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Z tego względu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r. należało uznać za zasadną, bowiem organ naruszył przepisy art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 41 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobowiązane będzie uwzględnić pogląd w sprawie wyrażony w niniejszym wyroku.
Na podstawie art. 156 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, polegającą na niewłaściwym określeniu przedmiotu sprawy, którym była odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania a nie zażalenia.
O uchyleniu wyroku Sądu I instancji i zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś
o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 200 p.p.s.a.