III OSK 60/23

III OSK 60/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 572/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 83 f ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 572/22 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zawiadomieniem z 4 kwietnia 2020 r. K.D. poinformował Wójta Gminy Ostrów Mazowiecka o dokonaniu przez skarżącego wycinki drzew na terenie gospodarstwa rolnego w [...], której współwłaścicielami są: B.B., A.D., K.D., M.D. i K.S.
Wójt Gminy Ostrów Mazowiecka decyzją z 4 czerwca 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył K.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z 5 sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. K.D. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2171/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Decyzją z 24 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Ostrów Mazowiecka wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 147.484,00 zł za usunięcie 10 szt. drzew gatunku dąb o obwodach pni 140 cm, 123 cm, 156 cm, 172,8 cm, 141,4 cm, 67 cm, 156 cm, 79 cm, 92 cm oraz 120 cm, mierzonych na wysokości 5 cm, z terenu nieruchomości nr ewid. [...].
Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z 18 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ostrów Mazowiecka z 24 sierpnia 2021 r.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 18 stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że według skarżącego, dokonał on wycinki drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Wskazywał, że z prośbą o tego rodzaju wycinkę wystąpiła właścicielka działki nr ewid. [...]/1. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa była już przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2171/20 nakazał organom wyjaśnienie, czy wycięcie drzew nastąpiło w związku z planowanym przywróceniem gruntów do użytkowania rolniczego. Zdaniem Sądu I instancji, organy przeprowadziły stosowne postępowanie uzupełniające w tym zakresie, m.in. dokonując ustaleń, czy grunt był rzeczywiście nieużytkowany i czy powodem usunięcia drzew z działki nr ewid. [...]/1 było przywrócenie gruntu na działce nr ewid. [...]/1 do użytkowania rolniczego. Z ustaleń tych wynika, że w tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.).
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżący będący osobą fizyczną przed wycięciem wskazanych drzew nie dokonał zgłoszenia planowanej wycinki właściwemu organowi pomimo, że planowane do wycięcia drzewa na wysokości 5 cm nad ziemią miały obwody pni większe niż 50 cm. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przycięcie 5 drzew w istocie było zniszczeniem tych drzew, bowiem wskazana w protokole z 4 maja 2020 r. wysokość przycięcia oraz znajdujące się w aktach zdjęcia wykonane podczas oględzin, jednoznacznie wskazują, że drzewa te zostały pozbawione korony.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie kwestionował, że dokonał wycinki oraz że przed jej dokonaniem nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wycięcia przedmiotowych drzew. Przed wydaniem wyroku z 22 stycznia 2021 r. skarżący nie kwestionował również, że drzewa te rosły na działce nr ewid. [...]/1 (protokół z 30 kwietnia 2020 r.) i że były to dęby w ilości określonej w protokole oraz o obwodach pni tam określonych. Ustalenia te nie budziły również wątpliwości Sądu w wyroku z 22 stycznia 2021 r. Dopiero na późniejszym etapie postępowania skarżący zanegował dotychczasowe ustalenia podnosząc, że nie wszystkie drzewa rosły na działce nr ewid. [...]/1, nieprawidłowo ustalono ilość i gatunek wyciętych i przyciętych drzew oraz, że organ błędnie przyjął, że przycięcie drzew spowodowało zniszczenie pięciu drzew. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze związanie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., podnoszone wątpliwości w zakresie prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń, należy uznać za spóźnione oraz mające na celu jedynie przedłużenie postępowania. Bez znaczenia jest także, czy wycięte drzewa rosły na działce nr ewid. [...]/1 czy działce nr ewid. [...]/1. Wycięcia dokonał bowiem skarżący, czego nadal nie neguje. Działka nr ewid. [...]/1 znajduje się w posiadaniu skarżącego (jest on również współwłaścicielem tej działki). Natomiast właścicielem i posiadaczem działki nr ewd. [...]/1 jest K.R., która nie wyraziła zgody na usunięcie drzew. Skarżący załączył do akt sprawy pismo K.R. z 25 marca 2020 r., z którego wynika, że prosi ona skarżącego jedynie o przycięcie gałęzi, a nie o usunięcie drzew. K.R. potwierdziła tę okoliczność w protokole z 8 lipca 2021 r.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących odnoszących się do ustaleń organu w zakresie ilości, gatunku oraz wielkości (obwód pni) wyciętych drzew. W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin z 4 maja 2020 r. podpisany przez część uczestniczących w oględzinach współwłaścicieli działki nr ewid. [...]/1 oraz inspektora do spraw ochrony środowiska Urzędu Gminy w Ostrowi Mazowieckiej, gdzie wskazano zarówno ilość wyciętych lub przyciętych drzew oraz ich gatunek i obwody pni mierzone na wysokości 5 cm. Skarżący nie uczestniczył w oględzinach, jednak jak wynika z zawiadomienia z 21 kwietnia 2020 r., został prawidłowo powiadomiony o terminie wskazanej czynności w dniu 24 kwietnia 2020 r. Mając na uwadze, że skarżący dokonał usunięcia korzeni i karp po drzewach, protokół jest kluczowym dowodem w sprawie, bowiem organy ponownie rozpoznając sprawę nie miały możliwości dokonania w tym zakresie dodatkowych ustaleń.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce dokonując ustalenia wysokości kary pieniężnej za usunięcie drzew prawidłowo ustaliło jej wysokość na postawie art. 89 ust. 1 u.o.p. Jednocześnie po stwierdzeniu nieprawidłowości dokonanego wyliczenia przez organ I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, dokonane przez organy ustalenia są prawidłowe, z uwzględnieniem art. 89 ust. 4 u.o.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 83f ust. 1 pkt 3b w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. przez błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, ponieważ usunięcie drzew przez skarżącego z działek stanowiących łąki i pastwiska dokonane zostało w celu przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego, co nie wymaga uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów ani dokonania zgłoszenia o zamiarze ich usunięcia. Ponadto bezpodstawnie przyjęto, że wycinka drzew była dokonana bez wiedzy i zgody organu podczas, gdy skarżący przed podjęciem jakichkolwiek działań konsultował swoje zamiary z pracownikami Urzędu Gminy w Ostrowi Mazowieckiej i uzyskał informację, że nie musi uzyskiwać zgody na wycinkę drzew ani składać żadnego zawiadomienia w tej sprawie, ponieważ jego działania miały na celu przywrócenie działek do użytkowania rolniczego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i słusznego interesu skarżącego, całkowite pomięcie jego wyjaśnień, który bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wycinki drzew złożył pisemne wyjaśnienia w Urzędzie Gminy w Ostrowi Mazowieckiej oraz wyjaśniał w kolejnych pismach, skargach i odwołaniach, że na granicy miedzy działką nr ewid. [...]/1, a sąsiednią działką nr ewid. [...]/1, które są działkami rolnymi, rosną drzewa samosiejki i były one przycinane i usuwane przez poprzedniego właściciela. Skarżący był wzywany przez sąsiadkę do uporządkowania drzew, ponieważ utrudniały jej użytkowanie działki rolnej. Ponadto z wyjaśnień tych wynika, że skarżący podjął się uporządkowania biegnącego wzdłuż tej granicy rowu melioracyjnego, który zarastał i był niszczony przez drzewa i ich korzenie rosnące przy granicy, co prowadziło do zalewania działek nr ewid. [...]/1 i nr ewid. [...]/1, a w efekcie uniemożliwiało korzystanie z nich rolniczo i przez co działka nr ewid. [...]/1 nie była dotąd wykorzystywana rolniczo. Po usunięciu drzew skarżący zamierzał grunt ten przywrócić do użytkowania rolniczego, tak żeby można na nim wykonywać prace maszynami. Dodatkowo organ nie ustalił jak dokładnie przebiega granica między działkami, a tym samym z jakiej działki zostały ostatecznie usunięte drzewa, a także nie powołał biegłego dendrologa i nie przeprowadził dowodu z jego opinii ustalając jakie były to gatunki drzew.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 6, art. 77 § 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie dowolnej i arbitralnej oceny działania skarżącego, który działał w granicach prawa przewidującego wyjątek od generalnej zasady obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto pominięto dowody i składane wyjaśnienia skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji administracyjnych oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p., a więc przepisów dotyczących obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew, nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Skarżący konsekwentnie podnosi, że wycięcie przedmiotowych drzew zostało wykonane w celu przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego, co nie wymaga uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów ani dokonania zgłoszenia o zamiarze ich usunięcia. Stanowisko to opiera się jednak wyłącznie na twierdzeniach skarżącego i jego przekonaniu, że dokonywał wycinki w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Natomiast podstawą zastosowania normy z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. nie jest subiektywne przekonanie podmiotu dokonującego wycinki, lecz konkretne okoliczności danej sprawy. W tej sprawie postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zastosowanie znajdzie przedmiotowy wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew, zostało przeprowadzone dwukrotnie, ponieważ ustalenia dokonane po wszczęciu postępowania okazały się niewystarczające (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2171/20). Ponownie prowadząc postępowanie organy zebrały dodatkowy materiał dowodowy, obejmujący m.in. dane z ewidencji gruntów i budynków, dokumentację fotograficzną, oświadczenia współwłaścicieli działki nr ewid. [...]/1, wniosek o dopłaty rolnicze kierowany do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i oświadczenia właścicielki jednej z działek. Wynika z niego, że zarówno działka nr ewid. [...]/1, jak i działka nr ewid. [...]/1 były i są wykorzystywane rolniczo (łąki, pastwiska). Usunięcie drzew nie było zatem potrzebne do przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego. Ponadto, właścicielka jednej z działek nie prosiła skarżącego o wycięcie drzew, a jedynie o usuniecię gałęzi drzew, które "utrudniają prawidłową uprawę pola". Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organów. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ pozwalała na przyjęcie, że usunięcie drzew nastąpiło bez zezwolenia właściwego organu. Chodzi tu przy tym o zezwolenie w znaczeniu uzyskania stosownej i ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a nie "konsultację" z pracownikami organu, jakiej skarżący (według jego oświadczenia) dokonał telefonicznie. Tego rodzaju "konsultacja" może mieć jedynie charakter ogólny i informacyjny, ale nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podnoszące między innymi naruszenie art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a., przy czym podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował powołanych przepisów i w związku z tym nie mógł ich naruszyć, bowiem kontrolował jedynie ich zastosowanie przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Stanowisko Sądu I instancji będące skutkiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest prawidłowe. Nie można bowiem przyjąć, że organy pominęły wyjaśnienia skarżącego złożone bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wycinki drzew oraz w toku postępowania. Należy odróżnić pominięcie stanowiska zaprezentowanego przez stronę od braku podzielenia tego stanowiska, co miało miejsca w tej sprawie. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy nie znalazł przesłanek zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Jak już wyżej wskazano, subiektywne stanowisko skarżącego nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez znaczenia jest również powoływana przez skarżącego okoliczność przycinania i usuwania samosiejek rosnących między działkami przez poprzedniego właściciela, ponieważ nie to jest przedmiotem sprawy, a tego rodzaju działania nie miały bezpośrednio wpływu na prawa i obowiązki skarżącego. Skarżący był wzywany przez właścicielkę sąsiedniej działki do uporządkowania drzew, ale nie do ich usunięcia. Jak już wyżej wskazano, wynika to z akt sprawy. Skarżący twierdzi, że działka nr ewid. [...]/1 nie była dotąd wykorzystywana rolniczo, jednak nie przedstawia żadnych dowodów w tym zakresie, które podważałyby ustalenia organów. Brak jest również podstaw do przyjęcia, tak jak tego oczekuje skarżący, że organ nie ustalił jak dokładnie przebiega granica między działkami, a tym samym z jakiej działki zostały ostatecznie usunięte drzewa. Skarżący nie podjął nawet próby wykazania, że ustalenia w tym przedmiocie są nieprawidłowe oraz miały wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwały także argumenty strony odnoszące się do braku powołania biegłego dendrologa. Przede wszystkim skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi podstawę przeprowadzenia tego rodzaju dowodu. Ponadto ze skargi kasacyjnej nie wynika, że gatunek wyciętych drzew budził wątpliwości, bowiem sam skarżący wskazuje, że wycinka dotyczyła drzew gatunku dąb. Należy mieć na uwadze, że skarga kasacyjna zmierzając do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów i wyrażonego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji, nie zawiera żadnych konkretnych okoliczności pozwalających zakwestionować te ustalenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do przyjęcia, że skarżący zamierzał przywrócić działkę do użytkowania rolniczego, z pominięciem nawet mającego istotne znaczenie w sprawie normy z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., która odwołuje się jednoznacznie do gruntów nieużytkowanych. Jednocześnie skarżący nie podważa zebranego w sprawie materiału dowodowego, formułując stanowisko, które jest z tym materiałem sprzeczne (jak na przykład w odniesieniu do zgody właścicielki działki na wycięcie drzew, podczas gdy zgoda ta dotyczyła wyłącznie ich "uporządkowania"). Z tych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 6, art. 77 § 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.