III OSK 587/23

III OSK 587/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Go 613/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 613/22 w sprawie ze skargi A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Zielona Góra udzielił A. w Z. (dalej: skarżąca) zezwolenia na usunięcie jednej śliwy domowej mirabelki o obwodzie pnia 70 cm z terenu działka nr ewid. [...], obręb [...], [...], stanowiącej współwłasność osób fizycznych oraz skarżącej. Organ I instancji naliczył opłatę za usunięcie drzewa w wysokości 35 000 zł oraz uzależnił odroczenie terminu uiszczenia opłaty na okres 3 lat od posadzenia w zamian za usunięte drzewo, na terenie opisanej działki, jednego drzewa liściastego do wyboru ze wskazanych przez organ gatunków o obwodach pni wynoszących 16-18 cm mierzonych na wysokości 100 cm nad ziemią. Ustalono termin przeprowadzenia nowego nasadzenia najpóźniej do 30 kwietnia 2018 r.
Prezydent Miasta Zielona Góra wskazał, że przedmiotowe drzewo rośnie na skarpie od strony balkonów na wysokości klatki [...]. Drzewo jest w złej kondycji z licznymi ubytkami w pniu (u podstawy pni występuje ubytek wgłębny, na wysokości 1,1 m ubytek kieszeniowy, a przy rozwidleniu V-kształtnym ubytek kominowy) oraz ze znacznie zredukowaną koroną.
Wnioskiem z 21 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 20 czerwca 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z 18 stycznia 2022 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 20 czerwca 2017 r.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z 8 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało własną decyzję z 18 stycznia 2022 r. w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.) wynika, że przepisów art. 83 ust. 1 tej ustawy (wymóg uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości) nie stosuje się do drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu - art. 84 ust. 1 u.o.p. Z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1354) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wynikało, że nie zostały określone stawki opłat za usunięcie drzewa śliwa domowa mirabelka.
W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 20 czerwca 2017 r. Przepis art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy nie ma treści niebudzącej wątpliwości. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga dokonania wykładni i istnieje możliwość zastosowania różnych wariantów tego przepisu. Bezsporne jest, że śliwa domowa mirabelka jest drzewem owocowym. Jednak brak wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa owocowego nie jest bezwzględny. Ustawodawca przewidział bowiem sytuacje, kiedy drzewo rośnie na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. Wtedy niezbędny jest wymóg uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Drzewo nie rosło na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Pozostaje do rozważenia kwestia, czy drzewo rosło na terenach zieleni. Zgodnie z art. 5 pkt 21 u.o.p, tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Z treści zezwolenia nie wynika, czy organ I instancji ustalił, że drzewo rośnie na terenie zieleni. Wskazuje na to w sposób pośredni treść rozstrzygnięcia, zgodnie z którym naliczono opłatę za usunięcie drzewa oraz zobowiązano stronę postępowania do wykonania nasadzeń zastępczych. Gdyby organ uznał, że drzewo nie rośnie na terenach zieleni, to nie naliczyłby opłaty za usunięcie drzewa i nie uzależnił odroczenia terminu uiszczenia opłaty od wykonania nasadzeń zastępczych. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin z 24 maja 2021 r. wynika, że drzewo znajdowało się w pobliżu bloku mieszkalnego, na terenie zielonym - skarpa pokryta trawą. W pobliżu znajdował się chodnik, za którym był trawnik oraz rosły inne drzewa. Ponadto wnioskodawca sam zaproponował wykonanie nasadzeń zastępczych. Teren na którym rosło drzewo stanowił teren urządzony wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryty roślinnością. Z fotografii i mapy sytuacyjnej wynika, że był to ogólnodostępny teren pokryty zielenią. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma podstaw, żeby weryfikować zebrany materiał dowodowy lub prowadzić postępowanie dowodowe, tak jak w postępowaniu "zwykłym".
Ponadto organ wskazał, że zła kondycja drzewa nie świadczy, że nie rokowało ono szansy na przeżycie. Okoliczność taka nie wynika z treści decyzji oraz nie potwierdzają tego oględziny drzewa, jak również dokumentacja fotograficzna, gdzie widać, że drzewo ma liście. Drzewo owocowało, co było podstawą wniosku o jego usunięcie, ponieważ spadające owoce były uciążliwe dla jednego z mieszkańców.
Skargę na decyzję z 8 czerwca 2022 r. wniosła skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją organu. I instancji udzielającą zezwolenia na wycinkę drzewa. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uniemożliwia funkcjonowanie jej w obrocie prawnym. Nie ulega wątpliwości w kontrolowanej sprawie, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie śliwy domowej mirabelki z uwagi na uciążliwość tego drzewa dla mieszkańców, szczególnie latem kiedy spadają z niego owoce. Bezsporne jest również, że postanowieniem z 10 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Zielona Góra wyznaczył 7-dniowy termin na przekazania protokołu z odbioru wykonania nasadzenia zastępczego. Postanowienie to zostało wydane po oględzinach przeprowadzonych 28 października 2021 r. w obecności przedstawiciela skarżącej. Podczas oględzin stwierdzono, że nasadzenie jest martwe i ma wymiar niezgodny z decyzją z 20 czerwca 2017 r. (obwód pnia wynosił 13 cm na wysokości 100 cm zamiast od 16 do 18 cm). Po otrzymaniu tego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra.
Skarżąca kwestionuje, że drzewo rosło na terenie zieleni wskazując, że działka, na której rosło drzewo objętą jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz z tego, że nieruchomość jest terenem prywatnym, a nie publicznym. W ocenie Sądu I instancji, okolicznością pozwalającą za uznanie danego terenu za teren zieleni jest pełnienie funkcji publicznej przez ten teren i co wiąże się z tym jego publiczna dostępność. Za tereny zielone mogą być uznane tereny spełniające cele określone w art. 5 pkt 21 u.o.p. O tym, czy występuje teren zieleni będzie więc przesądzał sposób wykorzystania nieruchomości w danym momencie, a nie akt własności lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie uznania danego terenu za teren zieleni mogła być przedmiotem oceny w zwykłym toku postępowania administracyjnego. Skarżąca w postępowaniu nadzwyczajnym oczekuje od organu przeprowadzenia postępowania dowodowego, co prowadziłoby do ponownego rozpoznania sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca sformułowana następujące zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 pkt 21 u.o.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że teren nieruchomości, na którym rosło usunięte drzewko owocowe należy do terenu zieleni, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 u.o.p,.bowiem jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kisielińskiej Dzielnicy Mieszkaniowej w Zielonej Górze, drzewko owocowe śliwki mirabelki rosło poza terenem zieleni, a zatem nie uzależnia się od jego wycięcia wydania zezwolenia obciążającego opłatą,
2. naruszenie art. 83f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 u.o.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że drzewko owocowe śliwki mirabelki rosło na terenie zieleni, w przypadku gdy o terenach zieleni miejskiej jako o pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzy takie tereny,
3. naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zwolnienia skarżącej z naliczenia opłaty za usunięcie drzewka owocowego śliwki mirabelki, w przypadku gdy nie nalicza się opłat za usunięcie drzewa, które obumarło lub nie rokuje szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, a jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, drzewko owocowe śliwki mirabelki było w złej kondycji oraz ze znacznie zredukowaną koroną, a zatem drzewo to nie rokowało szansy na przeżycie,
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielopolskim, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 8 czerwca 2022 r. i poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 18 stycznia 2022 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 20 czerwca 2017 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielopolskim z 8 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi.
Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów "postępowania odwoławczego za l i II instancję", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
a. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla pomorskiego i osiedla śląskiego w Zielonej Górze, ważnego w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcia drzewa w celu wykazania, że drzewo rosło poza terenami publicznymi i zieleni,
b. mapy podstawowej wraz z zaznaczonym miejscem rośnięcia drzewka w celu wykazania, że drzewo rosło na terenie zabudowy mieszkaniowo wielorodzinnej i znajdowało się poza terenami publicznymi i zieleni,
c. treści księgi wieczystej w celu wykazania drzewo rosło poza terenami publicznymi i zieleni
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a ponadto zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ tylko w przypadku pierwszego zarzutu skarżąca wskazała, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, tak jak to prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji udzielającą zezwolenia na wycinkę drzewa. W ramach tego postepowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postepowaniu nadzorczym. Okoliczności tej zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej całkowicie pomijając zarzuty odnoszące się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących podstawę wydania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności oraz formułując zarzuty, które w istocie powinny zostać sformułowane w ewentualnym odwołaniu od decyzji zezwalającej na wycinkę przedmiotowego drzewa.
Niezależnie od powyższego nie doszło w sprawie do naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 pkt 21 u.o.p. w związku z art. 83f ust. 1 pkt 5 oraz w związku z art. 83 ust. 1 u.o.p. Skarżącą wskazuje bowiem na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie są wiążące w kontekście definicji terenów zieleni z art. 5 pkt 21 u.o.p., zgodnie z którym tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Dokonując wykładni tego pojęcia w kontekście tej sprawy i w jej granicach wyznaczonych nadzwyczajnym, nieważnościowym trybem postępowania, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że przedmiotowe drzewo znajdowało się na terenie zieleni. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna zebrana w toku postępowania zwykłego, a przede wszystkim sam wniosek skarżącej, która zasadność wydania zezwolenia i nałożenia opłaty zaczęła kwestionować dopiero po stwierdzeniu, że nasadzenie zastępcze nie zachowało żywotności.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. O kwalifikacji prawnej terenu zieleni decyduje bowiem na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody, definicja tego rodzaju terenu z art. 5 pkt 21 u.o.p., a nie przeznaczenie terenu przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do którego norma z art. 5 pkt 21 u.o.p. w żadnej mierze się nie odwołuje. Należy pamiętać, że podstawą aksjologiczną ustawy o ochronie przyrody jest ochrona przyrody żywej i nieożywionej. Trudno zatem znaleźć racjonalne uzasadnienie dla przyjęcia, że w drodze aktu prawa miejscowego organ gminy mógłby pominąć kwalifikację prawną danego terenu jako terenu zieleni (chociażby planując dla tego terenu inne przeznaczenie w przyszłości), dopuszczając jednocześnie do wycinki bez zezwolenia drzew lub krzewów owocowych na tym terenie, przy jednoczesnym założeniu, że wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów przewidziane w art. 83f ust. 1 u.o.p., jako regulacje szczególne, należy wykładać w sposób ścisły, a nie rozszerzający.
Również zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. powinien zostać podniesiony w odwołaniu od decyzji udzielającej zezwolenia na wycinkę drzew, a nie może być przedmiotem rozpoznania na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia. Pomijając nawet brak możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego, to samo wycięcie drzewa jako skutek skorzystania przez skarżącą z uprawnienia wynikającego z zezwolenia, uniemożliwia obecnie ocenę, czy drzewo nie rokowało szansy na przeżycie, w szczególności uwzględniając, że okoliczność taka nie była podnoszona w toku w postępowania zwykłego przez skarżąca. Natomiast w granicach wyznaczonych przez charakter prawny postępowania nieważnościowego, organ prawidłowej przyjął, że przeprowadzona w postępowaniu zwykłym ocena stanu drzewa nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, które pozwalałoby na stwierdzenie nieważności zezwolenia na wycinkę drzewa. Stanowisko Sądu I instancji, który zaaprobował taką argumentację organu, było zatem prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.