III OSK 579/23

III OSK 579/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 909/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147, 151, 174, 182, 183, 184, 189, 204, 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 42, 44
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 909/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. sp. k. w (...) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 r. nr LXXV/2081/21 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz S. sp. z o.o. sp. k. w (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 909/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp. k. w (...) (dalej: "skarżący" lub "spółka") na uchwałę
nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "(...)" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]
w K..
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
Spółka pismem z 17 czerwca 2022 r. zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka
nr [...], ob. [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego,
tj.: art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022r. poz. 916, dalej: "u.o.p.") poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, ustanowienie użytku ekologicznego "(...)" na terenie działki nr [...] ob. [...] oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały, pomimo nieprzeprowadzenia jakichkolwiek badań fauny
i flory na tym obszarze oraz użycie nieaktualnych opracowań mapowych, sporządzonych odpowiednio 15 i 6 lat przed datą podjęcia uchwały; art. 44 ust. 2 u.o.p., poprzez zaniechanie wskazania szczególnych celów ochrony obszaru, oraz art. 42 u.o.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego.
W związku z powyższym, wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały
w tym zakresie, gdyż w ocenie skarżącego, została ona podjęta w stosunku do jego nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że lokalizacja enklawy nr [...] użytku ekologicznego, obejmującej również nieruchomość skarżącego, wynikająca z treści autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa oraz przyjęta jako ostateczna treść uchwały, nie została oparta o materiały wskazane w uzasadnieniu zarówno pierwotnego projektu uchwały, jak i wspomnianej autopoprawki. Materiały te dotyczyły bowiem innej części krakowskich (...) i nie mogą uzasadniać przyjętych przez Radę Miasta: obszaru użytku ekologicznego, kształtu jego granic, a w szczególności - ustanowionych zakazów, ustalonych w § 3 Uchwały. Z kolei opracowania mapowe, a to sporządzone przez P. oraz w ramach projektu M., pochodzą odpowiednio z lat 2006-2007 oraz 2016 i nie mogą służyć za podstawy do ustanowienia użytku ekologicznego, jako materiał zdezaktualizowany.
Zdaniem skarżącego przyjęcie zaskarżonej uchwały prowadziłoby do naruszenia jego prawa własności, w zakresie, w jakim pozbawia go uprawnień wynikających z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakazy wymienione w § 3 uchwały, jak choćby zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, uniemożliwiają realizację wszelkich zamierzeń inwestycyjnych, które zgodne byłyby z przeznaczeniem tego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, że działka
nr [...] obr. [...] objęta ochroną w formie użytku ekologicznego "(...)" stanowi zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów (łąkowego, zaroślowego, szuwarowego) mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Tereny nieruchomości skarżącej objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)" - uchwała Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "(...)" w K. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2009 r, Nr [...], poz. [...]. Plan obowiązuje od 17 maja 2009 r.
Zgodnie z "Mapą roślinności rzeczywistej" w części działki nr [...] obr. [...], objętej ochroną w formie użytku ekologicznego "(...)", znaczną część zajmują zmiennowilgotne łąki trzęślicowe Molinietum caeruleae o najwyższym walorze przyrodniczym ze stanowiskiem rośliny chronionej - kosaćca syberyjskiego Iris sibirica. Są to tereny o najwyższym walorze przyrodniczym w skali K.. Pozostałą niewielką część stanowi roślinność zaroślowa, która jest potencjalnym siedliskiem wielu ptaków chronionych na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska
z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie gatunków ochrony gatunkowej zwierząt, Enklawa [...] i enklawa [...] położone są wzdłuż dopływu (...), co ma istotne znaczenie dla zachowania w terenie o dużej presji inwestycyjnej, cennych siedlisk przyrodniczych oraz zwierząt i roślin chronionych, wymagających specyficznych warunków hydrologicznych.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę.
Sąd I instancji podkreślił, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego mogłyby się stać ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (por wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 545/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15).
Sąd podzielił stanowisko judykatury, że jeżeli z uwagi na brak uzasadnienia uchwały rady gminy nie jest możliwe poznanie motywów podejmowanego aktu, zwłaszcza ograniczającego lub unicestwiającego prawa rzeczowe osób trzecich, to konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności takiej uchwały.
Wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu
z zasadą zaufania do władzy publicznej spowodował w ocenie WSA po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego.
Wreszcie w świetle akt sprawy nie ulegało wątpliwości, że początkowo uchwała o ustanowieniu użytku ekologicznego "(...)" miała mieć inny zakres przedmiotowy i na wstępnym etapie nie obejmowała działki spółki. Do włączenia działki skarżącej doszło wskutek przyjęcia poprawki do projektu uchwały złożonego przez grupę radnych.
W rezultacie podjęcia skarżonej uchwały całkowicie została wykluczona możliwość zabudowy działki skarżącej, bowiem w zakresie, w jakim zabudowa ta była według planu miejscowego dopuszczalna, została wykluczona wskutek ustanowienia na działce użytku ekologicznego. Bez wątpienia zatem doszło do ingerencji uchwałodawcy w sferę chronionego prawa własności skarżącej. Wprawdzie prawo własności nie ma charakteru absolutnego, jednak ograniczenia tego prawa muszą odpowiadać konstytucyjnym standardom wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że rada gminy może na mocy upoważnienia udzielonego w art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanowić użytek ekologiczny. Czyniąc jednakże użytek z tej kompetencji musi mieć na względzie konieczny
i proporcjonalny charakter wprowadzanych w ten sposób ograniczeń prawa własności. Wprowadzone środki muszą zatem być konieczne dla osiągnięcia celu uchwały (rzeczywiście nadawać się do jego zrealizowania) oraz być proporcjonalne. A ponadto podjęta uchwała musi być właściwie uzasadniona, o czym była mowa powyżej.
W ocenie Sądu skarżona uchwałą w zakresie, w jakim ustanowiła użytek ekologiczny na działce nr [...] obr. [...] w K. nie czyni zadość wyżej wymienionym standardom znajdującym oparcie w przepisach rangi konstytucyjnej, co w rezultacie oznacza, że stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny. Do włączenia działki skarżącej doszło wskutek przyjęcia poprawki do projektu uchwały złożonego przez grupę radnych. Nie towarzyszyło temu żadne opracowanie ani uzasadnienie występowania walorów przyrodniczych na tej działce, która stanowi przecież jedną z sześciu enklaw, na których użytek ekologiczny został ustanowiony. Jednocześnie w aktach sprawy zalega opinia - niewiążąca - jednak sporządzona przez osoby mające wykształcenie kierunkowe, z której wynika, że nowy projekt pomniejszonego użytku ekologicznego nie przyczyni się do efektywnej ochrony łąk na (...) co poddaje w wątpliwość realizacje celów uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego, a w konsekwencji poddaje w wątpliwość, czy ustanowienie na tej działce użytku ekologicznego jest konieczne. Nie wyjaśniono dlaczego działka
nr [...], pierwotnie nieobjęta procedurą zmierzającą do ustanowienia użytku ekologicznego, została włączona do zakresu przedmiotowego uchwały. Nie pojawił się żaden nowy dokument, żadne uzasadnienie włączenia jej w ramy uchwały. Nie dokonano w szczególności oceny, czy ustanowienie w części na tej działce obszaru zieleni izolacyjnej w związku z przebiegiem mocno zarośniętego roślinnością krzewiastą cieku nie jest wystarczające dla realizacji tych celów. W skarżonej uchwale nie ma uzasadnienia dla ustanowienia użytku ekologicznego na działce skarżącej - raz jeszcze podkreślić należy w związku z istotną zmianą koncepcji przebiegu użytku ekologicznego - w uzasadnieniu poprawki do projektu uchwały według druku nr [...] (k. 321-324 administracyjnych akt sprawy). W uzasadnieniu poprawki ogólnie mowa jest o "obszarze" i "enklawach", ale żadne z powołanych tam opracowań nie odnosi się wprost do działki [...]. Tym samym WSA przyjął, że brak uzasadnienia poprawki, która spowodowała tak daleko idące skutki w sferze prawa własności skarżącej stanowi istotne naruszenie prawa.
Z zapisów stenogramu z LXIV sesji Rady Miasta Krakowa VIII kadencji odbytej w dniu 25 sierpnia 2021 r. wynika, że ciężar ochrony tych terenów został przerzucony na podmiot indywidualny w sposób nieproporcjonalny. Pierwotnie obszar użytku miał obejmować ok. 16 ha, ostatecznie wskutek wniesionej poprawki został zredukowany do ok. 5,82 ha albowiem pozostałe obszary uległy przekształceniom oraz zostały nabyte przez firmy deweloperskie i objęte procesem inwestycyjnym. Okoliczność ta w powiązaniu z brakiem uzasadnienia dla objęcia działki skarżącego przedmiotowym użytkiem ekologicznym w ocenie WSA pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności albowiem znacząco obciąża podmiot indywidualny realizacją zadań publicznych gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go
w całości, i zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 42 u.o.p. w związku z art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec błędnego uznania, że uchwała
Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "(...)" w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]narusza przepisy prawa w sposób istotny
a. gdyż nie pojawił się żaden nowy dokument uzasadniający objęcie ww. działki formą ochrony przyrody, podczas gdy zgromadzone w sprawie materiały i dokumenty, w tym specjalistyczne opracowania
o przyrodniczym charakterze, stanowiska przyrodników oraz osób zaangażowanych w proces uchwałodawczy już nawet na wcześniejszym etapie wskazywały, iż teren ten ma wysoką wartość przyrodniczą, a sam fakt zmiany trybu wprowadzenia formy ochrony przyrody (vide: wyjaśnienia Przewodniczącego Komisji P. G. S. przedstawione podczas sesji Rady z dnia 6 października 2021 r. - k. 295 i następne) wynikał z okoliczności faktycznych (mulczowanie terenu, orka itp.), które zaistniały po przedłożeniu pierwotnego projektu i jako taki sam nie może stanowić o naruszeniu wymogów proceduralnych przy ustanawianiu formy ochrony przyrody:
b. gdyż nie wyjaśniono, dlaczego działka pierwotnie nieobjęta procedurą została włączona do uchwały, podczas gdy w uzasadnieniu wprowadzenia poprawki oraz dyskusji podczas sesji Rady wskazywano okoliczności faktyczne (vide: wyjaśnienia Przewodniczącego Komisji P. G. S. przedstawione podczas sesji Rady z dnia 6 października 2021 r. - k. 295 i następne) stojące za zintensyfikowaniem wprowadzenia formy ochrony przyrody dla przedmiotowego terenu;
c. gdyż nie oceniono, czy ustanowienie w części na tej działce obszaru zieleni izolacyjnej w związku z mocno zarośniętym roślinnością ciekiem nie jest wystarczające dla realizacji celów ochrony przyrody, podczas gdy z opracowań oraz stanowisk prezentowanych podczas sesji Rady przez osoby posiadające stosowną wiedzę specjalistyczną wynikało, że dalsze ograniczanie obszaru objętego ochroną spowoduje degradację obszaru i nie przyczyni się do zachowania walorów przyrodniczych;
d. gdyż brak jest szczegółowego odniesienia się do Enklawy [...] w uzasadnieniu uchwały, podczas gdy z uwagi na specyfikę przyrodniczą obszaru objętego ochroną występuje znaczna tożsamość przedmiotowa pomiędzy celami oraz istotnymi elementami przyrodniczymi wszystkich nieruchomości objętych formą ochrony przyrody, a ponadto ustawodawca nie wymaga przedłożenia szczegółowych inwentaryzacji przyrodniczych w odniesieniu do każdej nieruchomości, a więc za wystarczające należy uznać wskazanie chronionych ustawowo elementów występujących i zasługujących na ochronę na terenie całego użytku ekologicznego
e. gdyż znacząco obciąża podmiot indywidualny realizacją zadań publicznych gminy, podczas gdy wkroczenie w sferę władztwa właścicielskiego było uzasadnione wysokimi walorami przyrodniczymi terenu objętego formą ochrony przyrody, a dokonane było przy uwzględnieniu specjalistycznych opracowań ogólnych i szczególnych, a także przy wyważeniu interesu prywatnego i interesu publicznego rozumianego jako dbałość o ochronę środowiska i ochronę przyrody.
2. przepisów postępowania, tj. art. 147 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 42 i 44 ust. 2 pkt 2 u.o.p. w związku
z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w całości, gdyż zakwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, a prawidłowo przeprowadzono kontrola sądowoadministracyjna wydanego aktu prawa miejscowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do przekonania, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę kierowała się obiektywnie istniejącymi okolicznościami środowiskowymi, które uzasadniały ograniczenie prawa własności Skarżącej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: raportu z badań łąk na (...) autorstwa dr. J. K., K. S., Sz. C., S. B., lipiec 2018 oraz Opracowania - Monitoring przyrodniczy użytku ekologicznego "(...)" wykonany przez G. (wyk. przez 2022).
Skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie; nieuwzględnienie wniosku skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci badań łąk na (...) z 2018 r. oraz opracowania - Monitoringu przyrodniczego użytku ekologicznego "(...)" z 2022 r.,
a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia determinującym zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie w zakresie tych uchybień, które zostały wytknięte w skardze kasacyjnej. Identyfikacja podstaw zaskarżenia wymaga podania przepisów, które naruszył sąd pierwszej instancji ze wskazaniem, czy są to przepisy prawa materialnego, czy procesowego, określenia, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu oraz – jeżeli zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych musi więc spełniać prawem wymagane rygory treściowe, na które składają się elementy formalne oraz logiczno-merytoryczne. W przedstawionym reżimie Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikował zasadność podniesionych
w skardze kasacyjnej zarzutów.
I. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, a konkretnie art. 42 u.o.p. Stosownie do jego treści "[u]żytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania." Treść art. 42 u.o.p. nie pozostawia wątpliwości, iż ma on charakter definiujący pojęcie "użytki ekologiczne". Skarżąca kasacyjnie nie podaje, czy do naruszenia tego przepisu doszło poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, a wymóg taki, jak już wyżej podano, nałożono postanowieniami art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wywodzi natomiast, że do naruszenia art. 42 u.o.p. doszło poprzez "błędne uznanie", iż zakwestionowana przez WSA uchwała, w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] narusza w sposób istotny przepisy prawa. Argumentując zasadność podniesionego zarzutu skarżąca kasacyjnie odnosi się wyłącznie do wadliwości przyjętego przez Sąd pierwszej stanu faktycznego sprawy, wytykając, że WSA błędnie uznał, iż: nie ma żadnych dokumentów uzasadniających objęcie działki nr [...] Enklawą nr [...]; nie wyjaśniono dlaczego przedmiotowa działka pierwotnie nie była objęta procedurą ustanowienia użytku ekologicznego; nie wyjaśniono, czy ustanowienie na części przedmiotowej działki zieleni izolacyjnej nie jest wystarczające dla osiągnięcie przyrodniczych celów ochrony; w uzasadnieniu uchwały nie ma szczegółowego odniesienia się do Enklawy nr [...]; w sposób nieuzasadniony obciąża podmiot prywatny obowiązkiem realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony przyrody.
Konstrukcja argumentacyjna ocenianego zarzutu kasacyjnego dowodzi, iż
w istocie nie był on skierowany przeciwko błędnemu zastosowaniu art. 42 u.o.p., czy też jego wadliwej interpretacji. Przy jego pomocy skarżąca kasacyjnie zmierzała do podważenia przyjętej przez WSA podstawy faktycznej wydanego wyroku. Z założenia więc zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 42 u.o.p., nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Kwestionowanie podstawy faktycznej wyroku WSA nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.
II. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie wytknęła, że Sąd pierwszej instancji nie działał zgodnie z art. 147 w zw.
z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 42 i 44 ust. 2 pkt 2 u.o.p. I w tym wypadku konstrukcja zarzutu kasacyjnego jest wadliwa.
Artykuł 147 i art. 151 p.p.s.a. są przepisami procesowymi, określającymi formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego – odpowiednio – w razie uznania, iż skarga na uchwałę lub akt zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 i § 2 p.p.s.a.), oraz gdy na uwzględnienie nie zasługuje (art. 151 p.p.s.a.). Są to przepisy wynikowe, które z założenia nie wchodzą w podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sądu. Uwzględnienie lub oddalenie skargi przez sąd administracyjny musi więc zawsze wiązać się ze sformułowaniem oceny o zgodności kwestionowanego skargą działania organu administracji publicznej z przepisami innych aktów prawnych niż p.p.s.a. Jako takie przepisy związkowe powołano art. 42 i art. 44 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Artykuł 42 u.o.p. jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego. Został zresztą powołany w skardze kasacyjnej w tej postaci w pierwszym z ocenianych zarzutów.
Z kolei art. 44 ust. 2 pkt 2 u.o.p. nie występuje w systematyce tego aktu prawnego. Artykuł 44 u.o.p. posiada wprawdzie ustęp drugi, jednakże ten nie podlega podziałom na dalsze jednostki redakcyjne. Już wyłącznie z przywołanych powodów omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Pomimo wadliwości konstrukcyjnej obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjne za pożądane uznał odnieść się do podstawowych argumentów podniesionych w skardze kasacyjne, a mających dowodzić wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji.
Należy odnotować, że WSA w swoim wyroku wyraźnie zastrzegł, że ustanowienie użytku ekologicznego w trybie art. 44 u.o.p. na działce prywatnego podmiotu bez wątpienia ogranicza w sposób drastyczny zakres uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Podał również, że co do zasady takie działanie władz lokalnych jest prawnie dopuszczalne, jednakże może być podejmowanie wyłącznie przy zachowaniu konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Prawidłowo wskazał, że uchwała ustanawiająca użytek ekologiczny na działce nr [...] powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, że wartość publiczna, jaką jest stan przyrody na przedmiotowej działce uzasadnia poważną redukcję uprawnień jej właściciela do jej zagospodarowania. Wyłącznie wówczas, działanie lokalnego organu uchwałodawczego realizowałoby rygory przewidziane
w art. 31 ust. 3 oraz w art. 7 Konstytucji. WSA podał, że pierwotny zakres planowanego użytku ekologicznego obejmował teren ok. 16 ha, w który nie wchodziła działka nr [...]. W toku prac uchwałodawczych teren ten zmniejszono obszarowo do 5,82 ha i włączono do niego działkę skarżącego. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z treści uchwały nie da się odtworzyć racjonalnych i spełniających standard konstytucyjny argumentów,
z których wynikałoby, z jakich przyczyn w pierwotnej wersji użytku ekologicznego działka nr [...] nie była uwzględniana, a w wersji po poprawkach, weszła w skład tego użytku. Uchwała powinna dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, dlaczego pierwotnie działka nr [...] nie przedstawiała tak istotnej wartości przyrodniczej, aby objąć ją użytkiem ekologicznym, i co w tej materii uległo zmianie, że ostatecznie objęto ją Enklawą nr [...]. WSA dostrzegł, że w związku z istotną zmianą koncepcji przebiegu użytku ekologicznego - w uzasadnieniu poprawki do projektu uchwały według druku nr [...] (k. 321-324 administracyjnych akt sprawy) ogólnie mowa jest
o "obszarze" i "enklawach", ale żadne z powołanych tam opracowań nie odnosi się wprost do działki [...].
Wniesiona skarga kasacyjna właściwie w ogóle nie polemizuje ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Jej autor stara się przekonać o walorach przyrodniczych działki nr [...]. Nie taki jest jednak cel skargi kasacyjnej. Wniesiona
w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma wykazać wadliwość prawną wyroku Sądu pierwszej instancji. Jeżeli WSA stwierdza, że uzasadnienie uchwały nie wskazuje na argumenty uzasadniające objęcie działki nr [...] użytkiem ekologicznym, to rolą wnoszącego skargę kasacyjną nie jest wskazanie takich argumentów, leczy wykazanie, że on były w uzasadnieniu uchwały. WSA w Krakowie nie stwierdził, że działka nr [...] nie może stanowić użytku ekologicznego, stwierdził natomiast, że in casu, kwestionowana skargą uchwała, nie powołuje się na prawnie istotne racje przemawiające za ustanowieniem na niej takiego użytku.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wzmiankowany wniosek nie zmierzał bowiem do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Uwzględniając przyjęte oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawię art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.).