III OSK 5787/21

III OSK 5787/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Gd 1139/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-04-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 20
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 279 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: Starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1139/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 września 2020 r., nr GD.ZUO.3.4701.776m.2020.AG-P w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1139/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) z 14 września 2020 r., nr GD.ZUO.3.4701.776m.2020.AG-P w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 279 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) poprzez jego niezastosowanie, choć wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód Zatoki [...] nie przekracza 500 mg/l, co podlega ustawowemu zwolnieniu z opłat za wprowadzanie ścieków do wód;
- art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie występuje korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi wskazując, że przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zwolnienia skarżącej z opłaty za wprowadzanie ścieków do wód.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie wskazała, że ani przepisy ustawy p.o.ś., ani też obecnie obowiązującej ustawy p.w., nie wprowadzają definicji "wód zasolonych". Zdaniem spółki, nie można jednak uznać, że w kategorii tej nie mieszczą się ścieki, będące wodami zasolonymi. O powyższym może świadczyć fakt, że art. 279 pkt 3 p.w. wskazuje wprost, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi. Tym samym przepis ten dopuszcza występowanie ścieków, będących jednocześnie wodami zasolonymi.
Podkreślono również, że zrzut solanki do wód Zatoki [...] jest efektem ługowania kawern w złożu soli kamiennej dla podziemnego magazynowania gazu. Magazyn gazu połączony jest rurociągiem z [...] w Ś. i stanowi element systemu zaopatrzenia gospodarki narodowej w gaz. Zrzut ścieków do wód Zatoki [...] prowadzony jest w oparciu o szereg decyzji administracyjnych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, mając na względzie dołączoną do skargi kasacyjnej "Ocenę zgodności [...]" sporządzoną przez M.R., należy przyjąć, że w przypadku przedmiotowej instalacji miejscem, które należy uznać za "wylot z instalacji służącej do oczyszczania" jest dojście pojedynczych strug do dna zgodnie z przyjętą koncepcją projektowania, a także, iż za obszar najwłaściwszy do prowadzenia pomiarów należy uznać rejon centralny instalacji, tj. rejon stawy S, w którym to rejonie prowadzony jest pomiar zasolenia w sposób ciągły. Wobec powyższego, zdaniem spółki należy stwierdzić, że nie ma przesłanek, aby nałożyć na skarżącą opłaty za usługi wodne, ponieważ skarżąca jest uprawniona do uzyskania zwolnienia z pobierania opłat za usługi wodne na podstawie art. 279 pkt 3 p.w., organ powinien więc zastosować powyższy przepis w niniejszej sprawie.
Następnie wskazano, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi nie powinna zostać wymierzona z uwagi na brzmienie art. 20 p.g.g. Zgodnie ze wskazaną regulacją, korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne. Tymczasem organ niezasadnie nie zastosował wskazanego przepisu ani też nie rozważył nawet jego niezastosowania.
Podkreślono, że w przypadku spółki wody są doprowadzane technologicznie do zakładu górniczego, a następnie wody (solanka) są wypompowywane z kopalni. Stanowią one zatem wody doprowadzane do zakładu górniczego z zewnątrz w celach technologicznych, tym samym wody w przedmiotowej sprawie mieszczą się w pojęciu "wód kopalnianych", o których mowa w art. 20 p.g.g. Jednocześnie spółka zauważyła, że brak jest obowiązku korzystania z wód kopalnianych na terenie zakładu górniczego, przepis art. 20 p.g.g. stanowi bowiem wyłącznie o korzystaniu z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, nie określa zaś, że musi to następować na terenie zakładu górniczego. W ocenie spółki dopuszczalne jest zatem korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego, ale poza tym zakładem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od spółki na rzecz Dyrektora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony nie zastosował art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g.), w sytuacji kiedy w sprawie występuje korzystanie z wód kopalnianych.
Dla oceny zasadności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego niezbędne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 174 w związku z art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, którego podstawę prawną stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości.
Wyjaśnić też trzeba, że przez wzgląd na postanowienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zakwestionowała ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do braku zastosowania w sprawie art. 20 p.g.g. Nie wykazała również, że ustalenia te zostały dokonane w sposób wadliwy. Zakwestionowanie bowiem ustaleń stanu faktycznego może mieć miejsce poprzez postawienie zarzutów opartych o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego w rozpoznawanej sprawie brak. Już ta okoliczność czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej bezpodstawnym.
Ponadto zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie utożsamia korzystanie z wód kopalnianych, o których mowa w art. 20 p.g.g. z odprowadzaniem ścieków. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej przepis pozwala na bezpłatne korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego.
Brak jest legalnej definicji wód kopalnianych. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przez "wody kopalniane" rozumie się wszelką wodę pochodzącą z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywaną przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemem otworów wiertniczych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1235/96, LEX nr 45164, oraz powołane tam stanowisko doktryny T. Płodowskiego, Prawo górnicze, Warszawa 1982, str. 141 i Z. Żółtowskiego, Prawo geologiczne, Warszawa 1964, str. 116; podobnie wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., III RN 11/99, publ. OSNP 2000/9/342, LEX nr 3854). H. Schwarz stwierdził, że "Wodami kopalnianymi są wody wypompowane z kopalni (a ściślej z zakładu górniczego)" (H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz Tom 1, Wrocław 2013, s. 179). Wskazuje się też, że składają się na nie wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologicznie doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z podsadzką hydrauliczną (W. Glapa, J.I. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116). Według A. Lipińskiego wody kopalniane to wody występujące zarówno w obrębie takiego zakładu, jak i w zasięgu jego drenującego oddziaływania (A. Lipiński, Prawo geologiczne i górnicze, Katowice 1996, s. 155 [w]: B. Rakoczy, Art. 20. [w]: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX 2015).
Przez pojęcie "korzystanie dla zaspokojenia potrzeb zakładu" trzeba przyjąć, że chodzi o każdą potrzebę zakładu górniczego, chodzi więc o potrzeby służące bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (por. B. Rakoczy, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz do art. 20).
W rozpoznawanej sprawie nie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której: po pierwsze przedmiotem są wody kopalniane, a po drugie że chodzi o wykorzystywanie tego rodzaju wód.
Spółka w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 11 września 2015 r. w sposób szczególny korzysta z wód, to jest wprowadza do morskich wód wewnętrznych – wód Zatoki [..] ścieki przemysłowe (solanki) z terenu Zakładu [...] Podziemnego Magazynu Gazu "[...]" powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków "[...]".
Spółka nie korzysta więc dla potrzeb zakładu górniczego z wód kopalnianych, lecz z oczyszczonych ścieków komunalnych, co wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto przedmiotem sprawy nie jest opłata za korzystanie z wód kopalnianych, lecz sprawa dotyczy ponoszenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków. Nie można utożsamiać usługi wodnej polegającej na poborze wód z usługą wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków. Podkreślenia ponownego wymaga, że czym innym jest korzystanie z wód kopalnianych (co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), a w konsekwencji brak konieczności ponoszenia w związku z tym korzystaniem opłat fiskalnych w oparciu o art. 20 p.g.g., a czym innym jest usługa wodna polegająca na wprowadzaniu ścieków do wód i do ziemi (art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: Prawo wodne).
Skarżąca kasacyjnie w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 11 września 2015 r. uzyskała uprawnienie do odprowadzania ścieków przemysłowych.
Podkreślenia wymaga, że nie można, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, utożsamiać pojęcia "wód" ze ściekami i twierdzić, że "ścieki niewątpliwie mogą być wodami". W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, skoro w definicji ścieków zawartej w art. 16 pkt 61 Prawa wodnego, ustawodawca posługuje się pojęciem wody, to ścieki mogą być także wodami. Spółka pomija jednak, że w przypadku ścieków chodzi o wody, które zostały zużyte na cele bytowe lub gospodarcze, a więc charakteryzują się innymi cechami, niż wody, które takiego procesu zużycia nie przeszły.
Trzeba mieć na względzie że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973; dalej: p.o.ś) zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest zatem, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest bowiem zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze, a priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2) Prawa wodnego).
Twierdzenie skarżącej, że art. 20 p.g.g. zwalnia ją z obowiązku uiszczania opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków jest więc nieuprawnione.
Brak skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym wartości sumy jonów chlorków i siarczanów w ściekach wprowadzanych do wód Zatoki [...], czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem, że normy wartości sum chlorków i siarczanów we wprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie ściekach zostały przekroczone, a w związku z tym nie jest możliwe zastosowanie zwolnienia z opłat, o którym mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaś nie zachodzi.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.