III OSK 5715/21

II SA/Łd 731/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 5715/21 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 627
art. 84 ust. 4, art. 84 ust. 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi Kuratorium Oświaty w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu wykonania nasadzeń zamiennych za usunięte drzewa i krzewy oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] r. nr [...], znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń zamiennych w ilości 8 sztuk drzew, ustalonego w pkt 2 jej sentencji, w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, rosnących na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 33.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. zezwolił Kuratorium Oświaty w Ł. na usunięcie rosnących na terenie nieruchomości przy ul. A 33 w Ł. (działka nr 386 w obrębie [...]): jednej sztuki lipy drobnolistnej (drzewo nr 4 o obwodzie pnia 88 cm); krzewu lilaka zwyczajnego (krzew nr 5a zajmujący powierzchnię 15 m2); żywopłotu z krzewów ligustru zwyczajnego (krzewy nr 5b zajmujące łącznie powierzchnię 10 m2); jednej sztuki jarzębu pospolitego (drzewo nr 5c o obwodzie pnia 58 cm); jednej sztuki dwupniowego klonu zwyczajnego (drzewo nr 5d o obwodach pni 26 cm i 18 cm); jednej sztuki czeremchy amerykańskiej (drzewo nr 5g o obwodzie pnia 57 cm); jednej sztuki klonu zwyczajnego (drzewo nr 5h o obwodzie pnia 20 cm). Prezydent Miasta Ł. jednocześnie określił, że drzewo nr 4 należy usunąć w terminie do 30 października 2015 r., przy zachowaniu wszystkich warunków określonych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...] maja 2015 r. znak: [...]. Drzewa nr 5c, 5d, 5g i 5h oraz krzewy nr 5a i 5b należy usunąć w terminie do 31 sierpnia 2016 r. Lokalizacja drzew i krzewów objętych zezwoleniem określona została na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Prezydent Miasta Ł. uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie wymienionych drzew i krzewów od zastąpienia ich nowymi nasadzeniami w liczbie ośmiu sztuk drzew. Określił, że nowe nasadzenia należy wykonać w terminie do 30 listopada 2016 r. na terenie nieruchomości przy ul. A 33 w Ł. (działka nr 386 w obrębie [...]) w miejscach zgodnych z projektem, stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji. Materiałem nasadzeniowym mają być drzewa o dobrze wykształconych systemach korzeniowych i koronach oraz o następujących minimalnych parametrach wymiarowych:
- w przypadku gatunków drzew liściastych – obwód pnia, mierzony na wysokości 1,3 m, powyżej 12 cm;
- w przypadku gatunków drzew iglastych – minimalna wysokość 1,5 m.
Prezydent Miasta Ł. naliczył opłatę za usunięcie objętych zezwoleniem drzew i krzewów w wysokości 45 705,85 zł. Odroczył termin uiszczenia opłaty w wysokości 45 705,85 zł na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do 27 sierpnia 2018 r. w związku z uzależnieniem wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów od zastąpienia ich nowymi nasadzeniami. Zobowiązał Kuratorium Oświaty w Ł. do powiadomienia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. o dokonaniu nowych nasadzeń, w terminie 14 dni od daty ich wykonania. Określił przy tym, że do powiadomienia należy dołączyć mapę z lokalizacją posadzonych zamiennie drzew. W powiadomieniu należy także podać nazwy gatunkowe posadzonych drzew oraz obwody pni posadzonych drzew liściastych (mierzone na wysokości 1,3 m) lub wysokość posadzonych drzew iglastych.
Wnioskiem z 24 lutego 2020 r. Kuratorium Oświaty w Ł. wystąpiło o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. wskazując, że nie mogło dokonać nasadzeń we wskazanym terminie, tj. do 30 listopada 2016 r., gdyż remont budynku, z którym związane było usuwanie drzew trwa nadal.
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] r. w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń zamiennych w ilości 8 sztuk drzew w zamian za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 33.
W odwołaniu od tej decyzji Kuratorium Oświaty w Ł. zarzuciło naruszenie art. 155 k.p.a. oraz brak analizy przesłanek jego zastosowania. Zdaniem strony skarżącej, organ pierwszej instancji pominął kwestię konieczności uwzględnienia w realizowanym postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesów, które de facto nakładają się na siebie, gdyż adresatem decyzji jest Kuratorium Oświaty w Ł., a więc podmiot reprezentujący interes Skarbu Państwa. Elementem uniemożliwiającym realizację obowiązku kompensacji przyrodniczej usuniętych drzew był toczący się proces inwestycyjny związany z przebudową nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 33. Od 2014 r. Kuratorium Oświaty w Ł. remontuje budynek przy ul. A 33 w Ł. w ramach środków własnych oraz środków finansowych otrzymywanych w ramach dofinansowanie zadania z ogólnej rezerwy budżetowej. Od 2014 r. przeprowadzono wiele remontów wskazanego budynku, w tym wymianę wszystkich okien, położono nową elewację oraz nowe dachy w budynku użytkowym oraz garażowym. W latach kolejnych wykonano prace związane z modernizacją węzła ciepłowniczego, remontem instalacji centralnego ogrzewania oraz roboty wodno-kanalizacyjne i sanitarne. Kolejno wyremontowano III, II i I piętro budynku oraz zamontowano szyb windowy na ścianie północnej od strony dziedzińca. Do wykonania pozostały jeszcze prace związane z przystosowaniem do użytku pozostałych kondygnacji tj.: parteru, poddasza i piwnicy. Konieczne do wykonania prace będą polegały na wykonaniu nowego podziału pomieszczeń przez wyburzenie ścian, wykonanie przebić stropów, wykonanie nowych posadzek, remontu ścian oraz montażu nowej stolarki drzwiowej. Dodatkowo konieczne jest wykonanie izolacji fundamentów oraz zagospodarowania podwórza, w tym zieleni. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na całej powierzchni dziedzińca konieczne jest wykonanie około 43 cm grubości nowej nawierzchni wraz z nowymi wpustami deszczowymi. Wody opadowe z zaprojektowanych pasów zieleni, na których przewidziano posadzenie drzew będą odprowadzane do dwóch zaprojektowanych wpustów odwadniających podłączonych do istniejącej kanalizacji deszczowej, prace związane z zagospodarowaniem terenu miały być wykonane do sierpnia 2016 r. Jednakże z uwagi na złą sytuację finansową oraz brak przekazywania wnioskowanych kwot na remonty, Kuratorium Oświaty w Ł. nie było w stanie zakończyć remontu budynku w pierwotnie planowanym terminie. Z powodu ciągłej konieczności zapewnienia dostępu do budynku wykonawcom podczas wykonywanych remontów oraz miejsca do składowania urządzeń, maszyn oraz materiałów budowlanych nie było możliwe wykonanie nawierzchni dziedzińca oraz odpowiednich nasadzeń. Dokonanie nasadzeń w zakreślonym w decyzji terminie, ale przed zakończeniem remontu spowodowałoby, że drzewa nie zachowałyby żywotności, a zaprojektowana nawierzchnia mogłaby ulec zniszczeniu. [...] Kurator Oświaty za pośrednictwem Wojewody [...], systematycznie występował z wnioskami do Prezesa Rady Ministrów o wyasygnowanie środków z rezerwy ogólnej budżetu państwa w wysokości, która pozwoliłaby zakończyć inwestycje w części remontowanego budynku, a tym samym umożliwiłaby przystąpienie do prac związanych z remontem dziedzińca i dokonaniem odpowiednich nasadzeń.
Organ drugiej instancji podniósł następnie, że podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja jest uznaniowa. Można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie powołanego przepisu tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a., nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji oraz obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
W ocenie organu drugiej instancji, argumentacja Kuratorium Oświaty w Ł. zmierza do uzyskania, w trybie art. 155 k.p.a., ponownej oceny merytorycznej decyzji Prezydenta Miasta Ł.. Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę pierwotną decyzję wydano. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie służy ponownemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Weryfikacja przez organ ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, jest niedopuszczalna. Organ prowadząc postępowanie nadzwyczajne w oparciu o ten przepis nie może przyjmować stanu faktycznego odmiennego od ustalonego w decyzji z [...] r., a także innych niż w niej podano przepisów ustawy i rozporządzenia stanowiących podstawę materialnoprawną jej wydania. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ drugiej instancji stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Kuratorium Oświaty w Ł. wniosło o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a. w szczególności niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – przepisu prawa, który uniemożliwiałby wydanie decyzji korzystnej dla strony, jak również brak wskazania przepisu prawa, który zostałby naruszony uwzględnieniem jej wniosku;
b. oparcie rozstrzygnięcia nie na konkretnych, identyfikowalnych przepisach prawa, lecz na orzecznictwie, które nie jest w niniejszej sprawie wiążące, a nadto pozostaje niespójne i nie stanowi jedynej możliwej wykładni obowiązujących przepisów prawa;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz niedokonanie wyczerpującej oceny, czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek rozważań w przedmiocie słuszności lub braku słuszności interesu społecznego i interesu strony skarżącej w zmianie decyzji oraz niewskazanie, jaki interes ogólny uzasadnia odmowę zmiany decyzji oraz niewykazanie, że jest on tak ważny i znaczący, że bezwzględnie uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony skarżącej;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji oraz poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie odrzucenia przesłanek wyartykułowanych w treści odwołania;
4. naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., mimo że jest to decyzja ostateczna, mocą której strona nabyła prawo, strona wyraża wolę jej zmiany i przymawia za nią zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, a w ocenie skarżącego nie ma przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
16 listopada 2020 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 7 stycznia 2021 r. zawiadomiono stronę skarżącą o zgłoszeniu przez organ administracji powyższego wniosku oraz wezwano do ustosunkowania się do niego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
18 stycznia 2021 r. doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienie wraz z wezwaniem i odpisem wniosku (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 31).
Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 7 stycznia 2021 r. terminu strona skarżąca nie odniosła się do wniosku organu administracji o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zawiadomienie o zgłoszeniu tego wniosku wraz z jego odpisem doręczono stronie skarżącej 18 stycznia 2021 r. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 1 lutego 2021 r. (w poniedziałek). W terminie tym strona skarżąca nie zgłosiła jednak takiego żądania. Nie odniosła się do wniosku organu administracji. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca 24 lutego 2020 r. wniosła o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w zakresie określonego w pkt 2 tej decyzji terminu dokonania nasadzeń poprzez określenie nowego terminu do 1 marca 2021 r.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2006 r., II OSK 1316/05; z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17; z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08; z 2 października 2019 r., II OSK 2507/18). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 3071/18 i II OSK 3088/19).
W rozpoznawanej sprawie decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., została wydana na podstawie art. 83 ust. 1, ust. 2c i ust. 3, art. 84 ust. 1-5a, art. 85 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Jest to decyzja, na podstawie której strona skarżąca nabyła prawo do usunięcia wskazanych w niej drzew i krzewów. Z uprawnieniem tym łączył się warunek podjęcia przez nią wskazanych w decyzji działań zmierzających do kompensacji przyrodniczej w terminie do 30 listopada 2016 r. oraz odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do 27 sierpnia 2018 r. w związku z uzależnieniem wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów od zastąpienia ich nowymi nasadzeniami. Zachowanie żywotności przez posadzone drzewa lub krzewy po upływie tego okresu skutkuje umorzeniem opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Natomiast w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody).
Określony w decyzji z [...] r. termin wykonania nasadzeń zastępczych, o zmianę którego wnosiła strona skarżąca, to zatem termin końcowy. Za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie charakteru zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego każe stwierdzić, że jego upływ powoduje wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie – niemożność zmiany tego terminu. W rozpoznawanej sprawie powinność ową stanowi dokonanie nasadzeń zastępczych. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, tak jak to przyjęły organy administracji obu instancji, na co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji, że skuteczność wniosku o zmianę terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń następczych zależy od jego złożenia przed upływem wyznaczonego terminu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazujące na złożenie wniosku o zmianę decyzji w zakresie przyjętego w niej terminu do wykonania nasadzeń następczych po jego upływie prawidłowo doprowadziły organy obu instancji do stwierdzenia niemożności weryfikacji decyzji z [...]r. w żądanym przez stronę skarżącą zakresie w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2468/14).
Zastrzeżenie terminu do spełnienia tego rodzaju warunku ma ten skutek, że po jego bezskutecznym upływie wygasło wiążące się z nim uprawnienie strony skarżącej do umorzenia odroczonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, o którym stanowi art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie zaktualizował się obowiązek jej wniesienia wobec niewykonania nasadzeń zastępczych stosownie do art. 84 ust. 7 tej ustawy. Niespełnienie przez skarżącą warunku wykonania nasadzeń zastępczych w terminie do 30 listopada 2016 r. spowodowało zatem, że wraz z bezskutecznym upływem tego terminu nastąpiła zmiana jej sytuacji prawnej. Decyzja z [...] r. nie kształtuje już sytuacji prawnej strony skarżącej w zakresie wskazanego wyżej uprawnienia i w tej części nie jest już możliwa jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2468/14).
Nadto nie sposób nie zauważyć, że wniosek o zmianę decyzji z [...] r. strona skarżąca złożyła dopiero po ponad trzech latach od upływu terminu wykonania nasadzeń, bo 24 lutego 2020 r. Nastąpiło to już po doręczeniu jej 12 lutego 2020 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu sprawdzenia dopełnienia tego warunku oraz o oględzinach wyznaczonych na 25 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że strona skarżąca miała wiedzę o powstałych opóźnieniach w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego i powinna mieć na uwadze wcześniejsze złożenie wniosku.
Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc