III OSK 5641/21

III OSK 5641/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Ol 849/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-02-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 716
art. 13
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 24 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółka cywilna S.G., P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 849/20 w sprawie ze skargi D. Spółka cywilna S.G., P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 14 września 2020 r., nr REP.1419/OŚiP/20 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 849/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. Spółka cywilna S.G., P.G. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 14 września 2020 r., nr REP.1419/OŚiP/20 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:
- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozważenia wszystkich zarzutów skargi i uwzględnienia ich w treści uzasadnienia wyroku a w szczególności pominięcie w toku kontroli zaskarżonej decyzji zarzutów dotyczących naruszenia art. 142 k.p.a. oraz art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w powiązaniu z zarzuconym naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia nr 37 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki W. w kontekście możliwości kwalifikowania inwestycji jako wykonywania zadań na rzecz bezpieczeństwa państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak rozpoznania tychże zarzutów mógł mieć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w razie ich uwzględnienia;
- art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię w odniesieniu do paneli fotowoltaicznych jako obiektów budowlanych, podczas gdy z treści obowiązujących przepisów trudno je za takowe uznać;
- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że budowa farmy fotowoltaicznej nie może zostać uznana za posiadającą przymiot charakteru celu publicznego, podczas gdy zmieniające się realia polityczno-społeczne uzasadniają możliwość kwalifikowania rzeczonej inwestycji w takim aspekcie;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy w prawidłowym stanie rzeczy należało zastosować art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w toku rozpatrywania skargi Sąd pominął, że w treści skargi zarzucono organom rażące naruszenia prawa w postaci tego, że w ogóle nie rozważył on i nie rozstrzygnął prawidłowości zaskarżonego w odwołaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2020 r. mocą którego odmówiono uzgodnienia warunków realizacji dla planowanego przedsięwzięcia: "Budowa instalacji fotowoltaicznych na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...], województwo warmińsko-mazurskie". Podniosła, że organ ani słowem nie odniósł się w treści decyzji i jej uzasadnienia co do tego postanowienia, co świadczy o tym, że nie dostrzegł złożonego w odwołaniu wniosku w trybie art. 142 k.p.a. Zdaniem skarżącej skupienie się wyłącznie na ocenie stanowiska organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pozwala na lakoniczne uznanie bezzasadności zarzutu. Skoro zatem Sąd nie ustosunkował się do treści danego naruszenia uznać należałoby, że również nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy.
Spółka nie zgodziła się również z przyjętą przez Sąd wykładnią przepisów w zakresie dotyczącym kwalifikacji paneli fotowoltaicznych jako elementów obiektu budowlanego. Podkreśliła, że w Inwentaryzacji Przyrodniczej, stanowiącej Załącznik nr 1 do przedłożonego raportu, dokonano analizy sprzeczności z zakazami obowiązującymi na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki W. Analizując możliwość potencjalnego naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wskazano, że realizacja inwestycji w wariancie inwestorskim nie narusza zakazu obowiązującego na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki W. Skarżąca nie zakwestionowała tego, że część planowanej inwestycji stanowi obiekt budowlany - ta część jej zdaniem swym położeniem nie narusza rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki W. Podkreśliła, że ten fragment nieruchomości, na którym owa część inwestycji (niebędąca obiektem budowlanym) docelowo miałyby znajdować się panele fotowoltaiczne nie powinien być oceniany pod kątem posadowienia na nim obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżącej analizy tego, czy panele są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w żadnym z katalogów ani obiektów budowlanych, ani części budowlanych urządzeń technicznych nie zostały w sposób wyraźny wymienione panele czy ogniwa fotowoltaiczne. Jednak oba katalogi zarówno obiektów budowlanych, jak i części budowlanych urządzeń technicznych mają charakter otwarty. Zdaniem skarżącej oceny kwalifikacji paneli należy dokonywać zatem w oparciu o następujące kryteria: budowę, wygląd oraz funkcję jaką spełniają. Żadne z tych kryteriów nie są wspólne dla paneli i wymienionych przykładowo obiektów budowlanych, zwłaszcza wskazać należy, że przykładowo wskazane obiekty nie są ani z budowy, ani z wyglądu zbliżone do paneli, ponadto spełniają różne funkcje, a żaden z przykładów nie spełnia funkcji zamiany energii słonecznej na elektryczną, ani też zamiany innej energii.
Zdaniem skarżącej nie ma sprzeczności w tym, aby uznać farmę fotowoltaiczną jako konstrukcję, na którą składają się przewody i urządzenia służące do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, a także inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z niej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest oparty na uzasadnionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku rozważenia wszystkich zarzutów skargi i uwzględnienia ich w treści uzasadnienia wyroku. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania może być postawiony skutecznie jedynie w sytuacji jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji ocenił i rozważył zarzut dotyczący naruszenia art. 142 k.p.a. To właśnie prawidłowość oceny postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2020 r. stanowiła główny element uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Organ ochrony środowiska odmówił uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przyjmując, że planowana inwestycja stanowi budowle. Ocenę zasadności zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 142 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia RDOŚ w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł na stronach 8 -10 uzasadnienia, kończąc swoje wywody stwierdzeniem, że "zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 142 k.p.a. ...nie nadaje się do uwzględnienia". Odmienna ocena wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 k.p.a. Kwestionowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie może bowiem nastąpić jedynie poprzez postawienie stosownych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dodać jedynie należy, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu argumentacji wskazującej na okoliczność, że inwestycja ta nie jest inwestycją, nie jest wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa (art. 24 ust. 2 pkt 1 u.o.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 37 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego), jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powołała się jedynie na art. 13 Prawa energetycznego. Przepis ten odnosi się do polityki energetycznej państwa, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Skarżący kasacyjnie bezpieczeństwo energetyczne kraju utożsamia z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraj i bezpieczeństwa państwa. Tymczasem pojęcia te nie są tożsame, a analiza obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1541) i ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz.U. z 2020 r., poz. 1669) nie pozwala na stwierdzenie, że realizacja tego typu inwestycji jest wykonywanie zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że planowana inwestycja stanowi realizację obiektu budowalnego.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W myśl natomiast pkt 3, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
W myśl art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, budowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, określający negatywną definicję budowli nie stanowi wyczerpującego katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowle. Wskazuje na przykłady obiektów zróżnicowanych konstrukcyjnie, gabarytowo oraz funkcjonalnie. Brak wskazania paneli fotowoltaicznych wśród wymienionych przykładów nie oznacza, że nie są one budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z systemem kolektorów słonecznych, tworzących instalację fotowoltaiczną, co z uwagi na tworzenie całości techniczno-użytkowej spełnia przesłanki z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lica 2015 r., sygn. akt II OSK 3034/13).
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że cechą budowli jest trwałe związanie z gruntem, a kolektory fotowoltaiczne są elementami wymiennymi niezwiązanymi w sposób trwały z ramą (stołem konstrukcyjnym).
Z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest decydujące dla oceny spełniania definicji budowli. Przykład takiej budowli stanowią tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Jako niebędące ani budynkami wobec braku cechy trwałego związania z gruntem, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ani obiektami małej architektury podlegają zakwalifikowaniu do budowli. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego będący przedmiotem postępowania zespół paneli fotowoltaicznych stanowi trwale związaną z gruntem budowlę. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11 - LEX Nr 1223296 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 839/10 - LEX Nr 992645). Takim elementem są stoły konstrukcyjne, na których mają zostać umieszczone panele fotowoltaiczne. Fakt, że stanowią one element wymienny, nie przesądza, że inwestycji tej nie należy kwalifikować jako obiektu budowlanego, albowiem panele fotowoltaiczne są zintegrowane z pozostałymi elementami nie do przemijającego użytku i dopiero wówczas stanowią całość techniczno-użytkową i mogą spełniać swoje funkcje. O tym, że inwestycja ta jest budowlą nie przesądza także treść art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego (według brzmienia z daty wydania decyzji). Użycie słowa "montaż", a nie jak w przypadku innych przepisów Praw budowlanego "instalacja" (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż użycie terminu "montaż" w treści art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego wskazuje na odniesienie do odrębnego obiektu budowlanego, a "instalowanie" dotyczy robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 427/10).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej panele fotowoltaiczne, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie stanowią urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, nie służą bowiem one zapewnieniu możliwości użytkowania obiektu, z którym są związane zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz produkcji energii odnawialnej, która służyć ma innym obiektom.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie, że farma fotowoltaiczna nie stanowi celu publicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co zresztą wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"), to sam fakt wytwarzania energii w farmie fotowoltaicznej, podobnie jak w farmie wiatrowej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. (porównaj wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07).
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.