III OSK 547/26

III OSK 547/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1916/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-11-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Bełczewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1916/25 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr DKGO-420/284/2019/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1916/25 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 21 kwietnia 2021 r. nr DKGO-420/284/2019/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest po raz kolejny – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. III OSK 1222/22 - sprawa wszczęta skargą na decyzję GIOŚ z 21 kwietnia 2021 r. nr DKGO-420/284/2019/ge, którą GIOŚ – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 25 lutego 2019 r. i wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w kwocie 530.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, stwierdzone podczas kontroli w dniach 21 sierpnia - 13 września 2018 r.
Wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. sygn. IV SA/Wa 922/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił decyzję GIOŚ oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia bezpośredniego sprawcy przetwarzania wskazanych odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce skarżącego.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 21 stycznia 2021 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł GIOŚ.
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1222/22 Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę uwzględnił, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że ponownie kontrolując zaskarżoną decyzję GIOŚ na zasadzie wynikającej z art. 190 p.p.s.a. w tej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1222/22. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zaś wiążącej na gruncie tej sprawy wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach stwierdzając, że ratio legis wprowadzonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, było przyjęcie takiej konstrukcji prawnej, która pozwala na szybkie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za niezgodne z prawem przetwarzanie odpadów.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy stwierdził, że w odniesieniu do prawidłowo zinterpretowanej, w świetle przedstawionej powyżej oceny prawnej sądu kasacyjnego, treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, organy zasadnie przyjęły, że posiadaczem odpadów zdeponowanych na należącej do skarżącego działce, jest skarżący.
Powyższy wniosek wynika z zauważenia, że akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu na podstawie którego należałoby przyjąć, że skarżący obalił domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W szczególności sam skarżący nie przedstawił Sądowi I instancji żadnych dowodów wskazujących na to, że posiadaczem odpadów, których dotyczy kontrolowane postępowanie, jest inny podmiot, niż ten, na którego to domniemanie wskazuje, tj. skarżący. Sąd I instancji zauważył, że ocena prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmowała stwierdzenie, iż żadnej skuteczności prawnej nie mają na gruncie tej sprawy ogólne twierdzenia o powszechnej dostępności do terenu nieruchomości, czy aktywności bliżej niezidentyfikowanych podmiotów, które wbrew władającemu nieruchomością złożyły na jej powierzchni odpady.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
1. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów materialnych, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że domniemanie posiadania odpadów obejmuje również domniemanie prowadzenia przetwarzania odpadów, podczas gdy przepis ten wprowadza wyłącznie domniemanie posiadania i ma charakter subsydiarny, co doprowadziło do uznania wyłącznie na podstawie rozszerzonego domniemania skarżącego za osobę przetwarzającą odpady, a w efekcie do ukarania go za przetwarzanie odpadów, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających podejmowanie przez skarżącego czynności przetwarzania odpadów innych niż mineralne, służące do rekultywacji terenu, co do których posiadał decyzję rekultywacyjną;
2) naruszenie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, mimo że nie wykazano, aby skarżący prowadził przetwarzanie odpadów, za które został ukarany, tj. wskazanych w decyzji odpadów w postaci: tekstyliów, metali, tworzyw sztucznych, odpadów wielomateriałowych, gumy, szkła, papieru, tektury, w tym odpadów niebezpiecznych;
3) naruszenie art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej bez prawidłowej oceny przesłanek wymiaru kary (w szczególności rodzaju naruszenia, a także właściwości odpadów oraz okoliczności naruszenia przepisów), w następstwie błędnego przypisania skarżącemu przetwarzania odpadów, których nie przetwarzał, tj. wskazanych w decyzji odpadów w postaci: tekstyliów, metali, tworzyw sztucznych, odpadów wielomateriałowych, gumy, szkła, papieru, tektury, w tym odpadów niebezpiecznych.
2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, polegające na błędnym odczytaniu treści i sensu zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa dokonanej w sprawie oraz nadaniu jej znaczenia, którego nie zawiera, a w konsekwencji na nieuprawnionym rozszerzeniu domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach na sferę odpowiedzialności za przetwarzanie odpadów w postaci nałożenia kary administracyjnej;
2) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ocenę dowodów zebranych w postępowaniu w sposób dowolny i niezgodny z zasadami logiki, powodujący dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie ustalenia, że skarżący przetwarzał odpady inne niż mineralne, służące do rekultywacji terenu, co do których posiadał decyzję rekultywacyjną, podczas gdy w aktach sprawy nie znajdują się dowody uzasadniające przypisanie skarżącemu sprawstwa przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia;
3. Ponadto "z najdalej idącej ostrożności" zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącego wątpliwości: czy skarżący faktycznie prowadził przetwarzanie odpadów innych niż mineralne, w szczególności odpadów nienadających się do rekultywacji, stanowiących podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżący konsekwentnie i jednoznacznie zaprzeczał, aby prowadził jakiekolwiek przetwarzanie takich odpadów, a organy administracji nie wykazały w sposób jednoznaczny, że to skarżący był podmiotem dokonującym ich przetwarzania. Zarzut niniejszy podniesiony zostaje wyłącznie ewentualnie, z najdalej idącej ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Sąd, że w sprawie występowały wątpliwości co do tego, czy skarżący przetwarzał odpady inne niż mineralne – czemu skarżący stanowczo zaprzecza - a które to wątpliwości, jako nierozstrzygnięte, powinny zostać rozstrzygnięte na jego korzyść;
2) naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie jako prawidłowego, ustalonego w decyzji administracyjnej, wymiaru kary administracyjnej w oparciu na wybiórczo przyjętych i niedostatecznie uzasadnionych przesłankach z przedmiotowych przepisów, tj. wyłącznie na przesłankach (nieprawidłowo zresztą ustalonego) wpływu na środowisko, bliżej nieokreślonego i nieodniesionego do żadnej skali rodzaju naruszenia, z pominięciem dowodów wyraźnego określenia okresu trwania naruszenia i z całkowitym pominięciem odniesienia wymierzonej kary do rozmiarów prowadzonej działalności, a w miejsce ustawowych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej oparcie się na pozaustawowych algorytmach wyliczeń.
Zarzut niniejszy podniesiony zostaje wyłącznie ewentualnie, z najdalej idącej ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Sąd, że skarżący powinien zostać obciążony karą administracyjną za przetwarzanie odpadów w okolicznościach niniejszej sprawy.
Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 181 § 1 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, polegające na błędnym odczytaniu treści i sensu zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa dokonanej w sprawie oraz nadaniu jej znaczenia, którego nie zawiera, a w konsekwencji na nieuprawnionym rozszerzeniu domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach na sferę odpowiedzialności za przetwarzanie odpadów w postaci nałożenia kary administracyjnej.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że NSA w wyroku z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1222/22, na str. 5 uzasadnienia wskazał wprost, że "Ratio legis wprowadzonego w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach domniemania było przyjęcie takiej konstrukcji prawnej, która pozwala na szybkie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za niezgodne z prawem składowanie, magazynowanie, czy przetwarzanie odpadów. Bez wprowadzania przedmiotowego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa".
Skarżący kasacyjnie niezasadnie twierdzi, że Sąd I instancji błędnie odczytał treść i sens zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa dokonanej w sprawie oraz nadaniu jej znaczenia, którego nie zawiera, a w konsekwencji na nieuprawnionym rozszerzeniu domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach na sferę odpowiedzialności za przetwarzanie odpadów w postaci nałożenia kary administracyjnej.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie prowadzącemu działalność gospodarczą skarżącemu wymierzono administracyjną karę pieniężną w kwocie 530 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, stwierdzone podczas kontroli w dniach 21 sierpnia - 13 września 2018 r.
Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść wyroku NSA z 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 1222/22.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy bez błędu stwierdził, że w odniesieniu do prawidłowo zinterpretowanej, w świetle przedstawionej powyżej oceny prawnej sądu kasacyjnego, treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, organy zasadnie przyjęły, że posiadaczem odpadów zdeponowanych na należącej do skarżącego działce, jest skarżący. Powyższy wniosek wynika z tego, że akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu na podstawie którego należałoby przyjąć, że skarżący obalił domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W szczególności sam skarżący nie przedstawił Sądowi I instancji żadnych dowodów wskazujących na to, że posiadaczem odpadów, których dotyczy kontrolowane postępowanie, jest inny podmiot, niż ten, na którego to domniemanie wskazuje, tj. skarżący.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ocenę dowodów zebranych w postępowaniu w sposób dowolny i niezgodny z zasadami logiki, powodujący dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie ustalenia, że skarżący przetwarzał odpady inne niż mineralne, służące do rekultywacji terenu, co do których posiadał decyzję rekultywacyjną, podczas gdy w aktach sprawy nie znajdują się dowody uzasadniające przypisanie skarżącemu sprawstwa przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1222/22 wskazał, że "Bez wprowadzania przedmiotowego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12). Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18; z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14). Nie można ciężaru dowodowego obalenia tego domniemania, przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18 i z 30 sierpnia 2019 r., II OSK 2414/17)".
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587) przez jego błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią wyroku NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1222/22.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, mimo że nie wykazano, aby skarżący prowadził przetwarzanie odpadów, za które został ukarany, tj. wskazanych w decyzji odpadów w postaci: tekstyliów, metali, tworzyw sztucznych, odpadów wielomateriałowych, gumy, szkła, papieru, tektury, w tym odpadów niebezpiecznych.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, natomiast brak takiego zezwolenia upoważnia organ Inspekcji ochrony środowiska do zastosowania normy określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którą administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej bez prawidłowej oceny przesłanek wymiaru kary (w szczególności rodzaju naruszenia, a także właściwości odpadów oraz okoliczności naruszenia przepisów), w następstwie błędnego przypisania skarżącemu przetwarzania odpadów, których nie przetwarzał, tj. wskazanych w decyzji odpadów w postaci: tekstyliów, metali, tworzyw sztucznych, odpadów wielomateriałowych, gumy, szkła, papieru, tektury, w tym odpadów niebezpiecznych. Nie jest także zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3. 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów materialnych, tj. art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie jako prawidłowego, ustalonego w decyzji administracyjnej, wymiaru kary administracyjnej w oparciu na wybiórczo przyjętych i niedostatecznie uzasadnionych przesłankach.
Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie jako posiadacz odpadów przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia. Skarżący oprócz prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie układania i dystrybucji kostki brukowej również jest właścicielem działki nr [...] ob. [...], którą rekultywuje od 2010 r., na podstawie decyzji Starosty G. z 15 czerwca 2009, znak: OŚ.60181-4/09 ze zm., dopuszczającej do wykorzystania podczas rekultywacji wyłącznie odpady mineralne z grup 01 i 17. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podczas kontroli, w szczególności aktu własności działki oraz oględzin, w tym: pryzmy odpadów i widocznych głębokich śladów kół ciężkiego sprzętu budowlanego, obecności odpadów zakopanych na działce, uprawnione jest domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, że posiadaczem odpadów w postaci tworzyw sztucznych (pojemniki, folie, beczki, tekstylia i inne), zdeponowanych, zarówno na powierzchni, jak i zakopanych na terenie działki nr [...] ob. [...], był skarżący kasacyjnie, który nie obalił domniemania prawnego. Pozyskane przez skarżącego kasacyjnie odpady (zmieszane tworzywa sztuczne, tekstylia), a następnie fakt zakopania ich w miejscu prowadzonej działalności, tj. na terenie całej działki nr [...] w [...], stanowią o prowadzeniu przez niego przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779). Odnalezienie odpadów innych niż wskazane w decyzji rekultywacyjnej (decyzja Starosty G. z 15 czerwca 2009, znak: OŚ.60181-4/09 ze zm. dopuszczająca do wykorzystania podczas rekultywacji odpady mineralne z grup 01 i 17), m.in. z tworzyw sztucznych, w odwiertach na głębokości 4,5-5 m, dodatkowo potwierdza słuszność stanowiska organu, gdyż takiej działanie wypełnia definicję przetwarzania, którego prowadzenie winno być, a nie było uregulowane formalnoprawnie, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
Nie jest zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach oraz zarzut dotyczący wybiorczego uwzględnienia ustawowych przesłanek wymiaru kary, zawartych w art. 199 ustawy o odpadach, ponieważ organ prawidłowo uwzględnił i wyjaśnił szczegółowo przesłanki, na których oparł się, ustalając wymiar kary (rodzaj naruszenia, okres trwania naruszenia - str. 9 decyzji, rozmiary działalności - str. 10, wielkość zagrożenia, wpływ na środowisko, skutki naruszenia - str. 10-11 decyzji). Organ obliczył powierzchnię wykopu, a dalej na podstawie ustalonych w trakcie kontroli wymiarów ustalił udział wykopu w całkowitej powierzchni działki. W ten sposób wymiar kary prawidłowo znalazł odniesienie do faktycznego rozmiaru popełnionego naruszenia (10-11 str. zaskarżonej decyzji).
Dalej odnosząc się do ww. zarzutów wyjaśnić należy, że brak prowadzenia przez skarżącego ewidencji odpadów prawidłowo spowodował, że do oszacowania ilości odpadów zdeponowanych w wyrobisku należało wykorzystać inne dowody stwierdzające ilość odpadów. Organ dokonał pomiarów znajdującego się we wschodniej części działki skarżącego wykopu, w którym znajdowały się odpady. Organ II instancji szczegółowo opisał sposób oszacowania ilości magazynowanych odpadów, co stało się decydujące przy wyliczeniu kwoty administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzenie w trakcie kontroli wyczuwalnego zapachu substancji chemicznych, potwierdzało obecność w wykopie odpadów niebezpiecznych. Zdeponowane odpady stanowiły w przeważającej części odpady z tworzyw sztucznych. Organ wyjaśnił, że odpady te nie ulegają biodegradacji, co oznacza, że nie ulegną żadnym znaczącym przemianom przez setki lat, stanowiąc duże obciążenie dla środowiska. Podsumowując, GIOŚ wskazał, że stwierdzone i należycie udokumentowane działania odwołującego, polegające na wieloletnim i świadomym wypełnianiu wyrobiska odpadami o charakterze komunalnym i niebezpiecznym, nie znajdują żadnego usprawiedliwienia i zasługują na najwyższy, ustawowo przewidziany wymiar kary. Jednakże biorąc pod uwagę, że stwierdzony podczas kontroli wykop z odpadami zajmuje 53% powierzchni rekultywowanego w ten sposób terenu, organ odwoławczy wymierzył karę w wysokości odpowiadającej 53% ustawowego limitu. Określony w niniejszej decyzji wymiar kary, jest uzasadniony okolicznościami sprawy i adekwatny do popełnionego naruszenia.
W wyniku przeprowadzonych badań odpadów stwierdzono, iż odpady różniące się rodzajowo od dopuszczonych do rekultywacji decyzją Starosty G., (zakopane tekstylia, metale, tworzywa sztuczne, odpady wielomateriałowe, guma, szkoło papier, tektura), stanowią aż ok. 68.8% całości frakcji wbudowanych w wyrobisko odpadów. Ustalona przez organ ilość odpadów wbudowanych w wyrobisko, pochodząca jedynie z dokonanego wykopu, nie dopuszczonych do wykorzystania w rekultywacji decyzją Starosty G., wynosi: 33000 m³ x 0.688 = 22 704 m³. W trafnej ocenie Sądu I instancji, GIOŚ zasadnie taką ilość odpadów uwzględnił do wymiaru kary. Na dokumentacji fotograficznej wyraźnie widać, iż na krawędziach wykopu wystają z ziemi odpady z tworzyw sztucznych, co potwierdza jedynie, że organ I instancji nie wykopał wszystkich odpadów zalegających pod ziemią na terenie działki [...] ob. [...]. Rację ma GIOŚ wywodząc, że okoliczność ta świadczy o dużym lub wręcz bardzo dużym rozmiarze działalności prowadzonej przez odwołującego, jak i zasadnie wykazał, że zdeponowane odpady stanowiły w przeważającej części odpady z tworzyw sztucznych, a więc odpady nieulegające biodegradacji, co oznacza, że nie ulegną żadnym znaczącym przemianom przez setki lat stanowiąc duże obciążenie dla środowiska, jak również hamują przekształcenia substratu glebowego, co przeczy założeniom procesu rekultywacji. W związku z tym Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził także naruszenia art. 199 ustawy o odpadach.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącego wątpliwości: czy skarżący faktycznie prowadził przetwarzanie odpadów innych niż mineralne, w szczególności odpadów nienadających się do rekultywacji, stanowiących podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że prawidłowo zebrany prawidłowo oceniony przez organ materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie w sposób stanowczy, że wystąpiły okoliczności opisane w hipotezie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1483/24). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 kwietnia 2021 r. nr DKGO-420/284/2019/ge w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Organ nie powinien był zebrać dodatkowego materiału dowodowego. Nie istniały bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rekultywacji należącej do odwołującego terenu działki nr [...] wykazała pozaplanowa kontrola interwencyjna przeprowadzona przez WIOŚ w okresie 21 sierpnia - 13 września 2018 r. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że skarżący deponuje w wyrobisku odpady pochodzenia komunalnego, niewymienione w posiadanej przez niego decyzji określającej kierunek i sposób rekultywacji terenu kontrolowanej działki. Podmiot kontrolowany nie przedstawił również żadnych dokumentów stanowiących dowód wypełniania ustawowych obowiązków w zakresie ewidencji odpadów oraz uregulowania stanu formalnoprawnego działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami, tj. w wyrobisku poeksploatacyjnym na działce. Ustalenia z tej kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń.
Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak odwołujący podtrzymał poprzednio wyrażone podczas kontroli stanowisko, nie wnosząc żadnych nowych dokumentów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ również dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska przy Sądzie Okręgowym sporządzoną na okoliczność wyjaśnienia rodzaju odpadów zdeponowanych w wyrobisku, jak również ich wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko. Za niezasadne GIOŚ uznał zarzuty odwołującego dotyczące zaniechania ustalenia bezpośredniego sprawcy stwierdzonych naruszeń i przypisania winy odwołującemu. GIOŚ wskazał, że skarżący jest od 12 lat właścicielem działki w J., ul. [...] i w świetle definicji z art. 3 ust. pkt 19 ustawy o odpadach, jako władający powierzchnią ziemi, jest również posiadaczem odpadów znajdujących się na tejże nieruchomości.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, skarżący do czasu zamknięcia rozprawy w niniejszej sprawie nie przedstawił Sądowi I instancji żadnych informacji odnoszących się do wyniku śledztwa prokuratorskiego, ani nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych odnośnie do rozważanych spornych kwestii.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.