III OSK 5237/21

III OSK 5237/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1424/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-03-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 280 pkt. 1a w zw. z art. 281 ust. 5, art. 135 i 138, art. 418, art. 135 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/20 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 października 2020 r., znak: KR.ZUO.3.471.1.149.OP.2019.GS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi P. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 października 2020 r. znak: KR.ZUO.3.471.1.149.OP.2019.GS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 13 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu reklamacji określił P. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2, podając iż opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Nowym Sączu w informacji nr 639/ZZ/Nowy Sącz/OZ/l kwartał/2020 z dnia 5 maja 2020 r. w wysokości 230,00 zł za okres l kwartału 2020 r., którą to opłatę należy uiścić w terminie 14 dni.
W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. 7 lipca 1999 r. znak OŚ-6210A/2/2/99 na pobór wód ze studni wierconej odwiertu ZB-2 zostało udzielone z okresem obowiązywania 31 grudnia 2020 r. Wskazał, że zgodnie z § 5 ust 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) opłata zmienna dla skarżącego została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, zmiennej do celów produkcji wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (1600 m3) w l kwartale 2020 r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f Prawa wodnego, zgodnie z oświadczeniem. Wyjaśnił, iż opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego), zaś jej wysokość została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej w informacji nr 639/ZZ Nowy Sącz OZ/I kwartał/2020 z dnia 5 maja 2020 r. w wysokości 230,00 PLN za okres l kwartału 2020 r.
Organ wskazał, że w świetle art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 roku, Nr 130, poz. 1087 ze. zm.): pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. W przepisie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, póz. 1087 ze zm.) ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, zdaniem organu, anulowanie opłaty podwyższonej za usługi wodne nr KR.ZUO.3.471.1.149.OP.2020.GS jest bezzasadne, ponieważ w l kwartale 2020 r. dokonywano poboru wody bez aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i zarzucił mu naruszenie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 Prawa wodnego, art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 6, 9 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do dnia 31 grudnia 2020 r., zaś 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono ze pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2). Jednak w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. taki obowiązek nie istnieje.
Dalej wywodził, iż ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001 r. Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005 r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974 r. Tym samym w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. i art. 138 ust.1 Prawo wodne z 2001 r.
Dalej Sąd podkreślił, że obecnie obowiązuje ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynął dopiero w grudniu 2020 r.
W ocenie Sądu zasadnym jest uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny, nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 280 pkt 1a w zw. z art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że ustalenie przez organ opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, iż P. nie posiadało pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu art. 280 pkt 1a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z wód, zaś cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia;
2. art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w tym przepisie, następuje dopiero z dniem wydania konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że skutek ten następuje z mocy prawa już z chwilą zajścia okoliczności w nim wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, co oznacza, że ziszczenie się dyspozycji ww. przepisu nie jest uzależnione od wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś ewentualna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter jedynie deklaratoryjny, a więc tylko potwierdza stan zaistniały wskutek ziszczenia się ww. przesłanki, a zatem nie kreuje, nie znosi i nie zmienia żadnego stosunku prawnego;
3. art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 135 i 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w zw. z art. 418 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, o którym mowa w art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., tj. wygaśnięcia pozwolenia na skutek upływu terminu, na jakie zostało wydane, brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej, zaś w przypadku, o którym mowa w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. dla naliczenie opłaty podwyższonej konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia, która ma charakter konstytutywny, podczas gdy konstrukcja ww. przepisów jest taka sama, ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tych sytuacji, a art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. w ogóle nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w przypadku w nim uregulowanym, a więc tym bardziej nie ma podstaw, aby przyjąć, że ewentualna decyzja w tym przedmiocie miałaby mieć charakter konstytutywny;
4. art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez uznanie, że przyjęcie stanowiska, wedle którego "w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa", podczas gdy to właśnie przyjęcie poglądu, że dla wygaśnięcia pozwolenia w sytuacji określonej w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. konieczne jest wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym stawia podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż aż do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogą one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu art. 280 pkt 1 Prawa wodnego jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z usług wodnych. W jego ocenie, cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, jeśli upłynęło już 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia, co wynika z brzmienia art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. Przepis ten z mocy prawa skrócił okres obowiązywania określonej kategorii pozwoleń, do których zalicza się również pozwolenie wodnoprawne udzielone P. decyzją z 7 lipca 1999 r. pierwotnie na czas określony do dnia 31 grudnia 2020 r. Po upływie wskazanego w art. 11 ww. ustawy okresu 20 lat, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie, bowiem z tym właśnie zdarzeniem został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia, a nie z wydaniem jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie wygaśnięcia. Przyjęcie, jak to uczynił Sąd, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11, pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia.
Zdaniem organu decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny - nie kształtuje więc w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień istniejący od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Dalej organ podniósł, iż całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstawy prawnej jest różnicowanie przez Sąd sytuacji, w której pozwolenie wygasło na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. od wygaśnięcia na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r., bowiem konstrukcja obu tych przepisów jest taka sama, tzn. ustawodawca wskazuje, że pozwolenie/pozwolenia wodnoprawne "wygasa"/"wygasają" i podaje konkretne zdarzenia, z którymi wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia. Niezrozumiałe jest zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dlaczego zdaniem Sądu w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ma charakter jedynie deklaratoryjny i jej wydanie nie jest konieczne do wymierzenia opłaty podwyższonej, natomiast w przypadku analogicznej regulacji art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcia ma już charakter konstytutywny i wobec tego bez jej wydania nie jest możliwe naliczenie opłaty podwyższonej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, jaki charakter prawny, to jest deklaratoryjny czy konstytutywny ma decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, dalej ustawa z 2005 r.). Ocena ta bowiem przesądza, czy zaistniały przesłanki do ponoszenia przez E.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) z uwagi na korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne". Przed dokonaniem oceny charakteru decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o powołany powyżej przepis niezbędne jest odniesienie się najpierw do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że powyższy przepis obecnie nie obowiązuje z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a co za tym idzie przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasło.
Art. 11 ustawy z 2005 r. został wprowadzony w życie ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta zawiera 23 artykuły, przy czym pierwsze 10 z nich dotyczy zmiany różnych ustaw. W art. 1 ustawy z 2005 r. wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, kolejne 9 artykułów dotyczy zmiany innych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że zmiany dotyczące prawa wodnego zawarte w art. 1 ustawy z 2005 r. stały się częścią ustawy Prawo wodne z 2001 r. Regulacja dotycząca wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydanego na okres dłuższy niż 20 lat została zawarta nie w art. 1 ustawy z 2005 r., lecz w samodzielnej, odrębnej jednostce redakcyjnej, to jest art. 11, który nie stał się częścią Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 573 Prawa wodnego moc utraciła jedynie ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z 2017 r. nie uchyliło więc art. 11 ustawy z dnia 2005 r. Dla jasności dodać należy, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie. Takiej regulacji, to jest przepisów uchylających art. 11 ustawy z 2005 r. nie zawiera ustawa Prawo wodne z 2017 r., w związku z powyższym przepis ten obowiązuje.
Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej konieczna staje się więc analiza charakteru prawnego decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego po ziszczeniu się przesłanek zawartych w art. 11 ustawy z 2005 r., a więc czy jest to decyzja deklaratoryjna czy konstytutywna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja ta ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie dopóki nie zostanie wydana pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, w związku z czym brak jest podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej w oparciu
o art. 280 pkt 1a Prawa wodnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie posiada charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. Zauważyć należy, że we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawiały się poglądy o konstytutywnym charakterze decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Obecnie zaś przeważa jednolita koncepcja o deklaratoryjnym charakterze tego rodzaju decyzji (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyroku NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 51/14; wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1120/14; wyroku WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2756/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1730/10, publ. Lex nr 1152017). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc. Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. W rozpoznawanym przypadku jest to 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, za czym przemawia wykładnia językowa art. 11 ustawy z 2005 r. ("wygasają"). Zwrócić bowiem należy uwagę, że akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556). Z takim właśnie deklaratoryjnym charakterem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego mamy właśnie do czynienia rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wygasa w wyniku ziszczenia się warunku wskazanego w ustawie. Wydana w tej sprawie decyzja może jedynie potwierdzić zaistniały w sprawie stan prawny.
Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu Sądu I instancji nie przeczy temu treść art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 418 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. - upływ 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (art. 418 ust. 1 Prawo wodne z 2017 r.) ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego,
o którym mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. następuje zatem w drodze decyzji
o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m. in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ww. ustawy.
Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej, że korzystanie ze środowiska nastąpiło bez stosownego pozwolenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2459/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17).
Powyższe rozważania przesądzają o zasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zasadnie organ skarżący kasacyjnie przyjął, że E. W. korzystał ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co uprawniało organ do określenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1a Prawa wodnego.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.