III OSK 5036/21

III OSK 5036/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1133/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1541
art. 55, art. 59. art. 99, art. 133, art. 134a
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 14 maja 2020 r. nr 13/2020/RP w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia rekompensującego koszty odprawy z tytułu powołania do służby przygotowawczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1133/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia rekompensującego koszty odprawy z tytułu powołania do służby przygotowawczej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca spółka zwróciła się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie z wnioskiem o wypłatę świadczenia rekompensującego koszty odprawy wypłaconej pracownikowi M.S. z tytułu powołania do służby przygotowawczej na podstawie art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...] marca 2020 r. organ I instancji odmówił wypłaty przedmiotowego świadczenia wskazując, że ww. przepis daje uprawnienie do żądania wypłaty jedynie dla pracodawców zatrudniających pracowników będących żołnierzami rezerwy posiadającymi nadany przydział kryzysowy lub będących żołnierzami obrony terytorialnej, za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie przez tego żołnierza. Natomiast organ podkreślił, że zgodnie z kartą powołania załączoną do wniosku, pracownik skarżącej powołany został do pełnienia służby przygotowawczej, co oznacza, że nie był w tym czasie żołnierzem rezerwy posiadającym przydział kryzysowy ani żołnierzem obrony terytorialnej, a tym samym skarżąca nie była uprawniona do żądania rekompensaty.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 134a ust. 1, 5, 7 w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz art. 7 w z w. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że skoro ustawodawca na mocy art. 133 ww. ustawy przyznał uprawnienia żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą, które wynikają z przepisów 118-132 ustawy, to analogicznie należałoby podejść do kwestii świadczenia pieniężnego dla pracodawcy wynikającego z art. 134a ustawy. Literalne brzmienie tego przepisu, a dokładnie jego zakres podmiotowy ograniczony do pracodawcy zatrudniającego pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem obrony terytorialnej, jest wynikiem omyłki ustawodawcy, a nie jego celowego działania. Skarżąca powołała się w tym miejscu na wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 579/18, w którym Sąd uznał, że uprawnienie wynikające z art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony dotyczy także pracodawców zatrudniających żołnierzy obrony terytorialnej. Wykładnia zaprezentowana we wspomnianym wyroku w ocenie skarżącej prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu świadczenia z art. 134a ustawy było zrekompensowanie wszelkich kosztów ponoszonych przez pracodawcę w związku z wstąpieniem do służby wojskowej jego pracownika.
Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy sentencję zaskarżonej decyzji wraz ze wskazanymi podstawami prawnymi (pkt 1) oraz uchylił w pozostałym zakresie, zastępując uzasadnienie zaskarżonej decyzji (pkt 2), stwierdzając, że rozstrzygnięcie organu I instancji narusza art. 8 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji z [...] marca 2020 r. nie jest spójne z treścią przywołanych przepisów i z samym rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że organ do którego skierowano wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego obowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku (określone w art. 61a § 1 k.p.a.) i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie procesowe w postaci nadania sprawie biegu lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z przesłanek wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Stroną jest więc każdy podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. W niniejszej sprawie przesłanki przyznania rekompensaty odprawy dla pracodawcy określone zostały w art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP i można pogrupować je w następujący sposób: przesłanka podmiotowa (pracodawca zatrudniający żołnierza rezerwy z nadanym przydziałem kryzysowym lub obrony terytorialnej), czasowo-okresowa (za okres odbywania lub pełnienia) i przedmiotowa (odbywanie ćwiczeń wojskowych, pełnienie okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie). W związku z powyższym już na etapie wstępnego badania formalnego, w celu ustalenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, należało ustalić że skarżąca spółka nie ma statusu strony postępowania zgodnie z art. 134a ust. 1 i 2 ustawy.
Natomiast skarżąca spółka błędnie interpretowała powyższy przepis twierdząc, że dotyczy on również rekompensaty dla pracodawcy zatrudniającego osobę powołaną do służby przygotowawczej, że w oparciu o orzeczenie WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 579/18), które co do zasady dotyczyło innego problemu prawnego – rekompensaty odprawy dla pracodawcy zatrudniającego żołnierza obrony terytorialnej.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono również, że organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy dokonał pogłębionej weryfikacji danych przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku o rekompensatę, mimo że nie był do tego zobligowany, więc zarzuty skarżącej w tym zakresie nie były zasadne.
Skargą z 26 maja 2020 r. spółka zaskarżyła decyzję organu II instancji żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i zobowiązania organu II instancji do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu pracodawcy świadczenia pieniężnego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Zasadniczym zarzutem skargi było naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania, ponieważ w ocenie skarżącej organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, w którym utrzymał w mocy decyzję I instancji, ale zmienił uzasadnienie w zbyt dalece odmienny sposób, prezentując całkowicie inną argumentację. Odnosząc się do zarzutów dotyczących interpretacji art. 133 i 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
Wyrokiem z 8 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd uznał, że wobec faktu, że pracownik skarżącej spółki odbywał służbę przygotowawczą nie było podstaw do wypłaty rekompensaty z tytułu wypłacenia odprawy wobec treści art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP. Wymieniony przepis w sposób klarowny i precyzyjny wskazuje przesłanki uzyskiwania przez pracodawców świadczenia stanowiącego zwrot kosztów, ponoszonych wobec spełnienia przez ich pracowników różnych rodzajów służby wojskowej (żołnierz rezerwy z nadanym przydziałem kryzysowym oraz żołnierz obrony terytorialnej).
Co więcej podkreślono, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia art. 125 ustawy o obronie ojczyzny, bowiem odnosi się on do kwestii wypłaty odprawy żołnierzowi, a nie rekompensaty wypłaconej odprawy pracodawcy. Stwierdzono też, że w ustawie o powszechnym obowiązku obrony ojczyzny nie wyrażono generalnej reguły rekompensowania wszelkich nakładów pracodawców ponoszonych wobec powinności związanych z powszechnym obowiązkiem obrony RP ich pracowników. Stwierdzono zatem, że uzasadnienie decyzji II instancji w zakresie w jakim odnosiło się do obowiązku wypłaty przez spółkę odprawy wykraczało poza meritum sprawy, ale nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Za nietrafne uznano również stanowisko organu związane ze stosowaniem analogii przy zasadach wypłaty rekompensaty wobec odprawy dla żołnierzy powołanych do terytorialnej służby wojskowej, które opierało się na orzeczeniu WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 579/18. Przedmiotowy przypadek nie był podobny do niniejszej sprawy, ponieważ dotyczył wewnętrznej niespójności regulacji art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP i oceny czy świadczenie to można przyznać pracodawcy zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej.
Niezasadny okazał się również zarzut co do nieważności decyzji – Sąd uznał tutaj, że sprawa rozpoznana została przez organ II instancji w tożsamych granicach i na podstawie tych samych norm materialnych co orzeczenie organu I instancji.
Sąd podkreślił, że co prawda nieznane praktyce orzeczniczej jest zamieszczenie w sentencji orzeczenia organu odwoławczego odrębnego rozstrzygnięcia o uchyleniu uzasadnienia sformułowanego w decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże nie budzi to wątpliwości co do skutków prawnych takiej decyzji.
Na koniec wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest do końca spójne z treścią rozstrzygnięcia, ponieważ organ stwierdził najpierw, że skarżąca nie miała zdolności do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie realizacji żądania wypłaty, a następnie utrzymał w mocy orzeczenie merytoryczne o odmowie wypłaty świadczenia. Z perspektywy przyjętego stanowiska zasadnym działaniem byłoby zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, aczkolwiek w ocenie Sądu pierwszej instancji niezależnie od formy rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma to, czy przedmiotowe świadczenie Spółce przysługiwało, a takie rozstrzygnięcie z decyzji jasno wynika.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego żądając zmiany zaskarżonego wyroku i przyznania skarżącej rekompensaty wypłaconej odprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a:
1) naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134a ust. 1, 2, 5, 7 w zw. z art. 133 i art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezasadne uznanie, iż po pierwsze pracodawca zatrudniający pracownika powołanego do służby przygotowawczej nie był zobowiązany do wypłaty odprawy pieniężnej, po drugie że nie przysługuje mu rekompensata kosztów odprawy a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu naruszającej zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy pracodawcy zatrudniającemu osobę powołaną do służby przygotowawczej jak i do służby innej formy obowiązanego do wypłaty tożsamej odprawy liczonej jak za ekwiwalent za urlop w wymiarze 2-ch tygodni winny przynależeć te same możliwości uzyskania rekompensaty poniesionych kosztów związanych z powołaniem pracownika do służby wojskowej bez względu na to jaki ta służba ma charakter;
2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 poprzez uchybienie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie iż sprawa wszczęta na skutek skargi pracodawcy podlegała umorzeniu jako bezprzedmiotowa w związku z nieposiadaniem przez skarżącego statusu strony w postępowaniu;
3) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 poprzez uchybienie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. i oddalenie skargi na decyzję organu obarczoną wadą nieważności przejawiającej się w naruszeniu zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji na innej podstawie prawnej oraz opierając się na innej przyczynie materialnoprawnej odmowy wypłaty świadczenia rekompensującego wypłaconą odprawę przez pracodawcę zatrudniającemu pracownika powołanego do służby przygotowawczej, aniżeli wskazana w decyzji organu I instancji.
W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest błędne i wewnętrznie sprzeczne. Nie sposób bowiem uznać, że skoro z art. 133 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika, że osobom powołanym do służby przygotowawczej przysługują te same uprawnienia określone w art. 118-132, co żołnierzom powołanym do zasadniczej służby wojskowej, to pracodawca zatrudniający osobę powołaną do pełnienia służby przygotowawczej nie jest obowiązany do wypłaty odprawy określonej w art. 125 ww. ustawy i nie ma prawa żądać wypłaty rekompensaty za wypłaconą odprawę na podstawie art. 134a ww. ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca spółka powołała stanowisko Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Pracy w sprawie odprawy dla pracownika powołanego do służby przygotowawczej GPP-459-4560-11-1/11PE/RP oraz publikację w Miesięczniku Państwowej Inspekcji Pracy nr 3 (421) z 2018 r.
Odnosząc się do statusu strony skarżącej uznano, że jego źródło wynika z art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Co więcej w opinii skarżącej nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie świadczenie faktycznie nie przysługiwało skarżącej, to i tak należałoby wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego, jak uznał Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zasadniczy zarzut w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy na podstawie art. 134a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polski (Dz. U. z 2019 r. poz. 1541 ze zm.), dalej jako ustawa o obowiązku obrony RP, dopuszczalne jest przyznanie świadczenia w postaci rekompensaty odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ww. ustawy pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem pełniącym służbę przygotowawczą. Do oceny tego zagadnienia konieczne jest przytoczenie zasadniczych definicji występujących w ustawie o obowiązku obrony RP dotyczących pojęć służby wojskowej, żołnierza w czynnie służbie wojskowej, żołnierza rezerwy, przydziału kryzysowego, służby przygotowawczej, terytorialnej służby wojskowej, pełnienia wojskowej służby terytorialnej rotacyjnie.
W przepisie art. 55 ustawy o obowiązku obrony RP ustawodawca określił, że obowiązek służby wojskowej polega na 1) odbywaniu ćwiczeń wojskowych (przez żołnierzy rezerwy, osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, ochotników, którzy zgłoszą się do ich odbycia i nie podlegają obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej), 2) pełnieniu służby przygotowawczej (przez osoby przeniesione do rezerwy, w tym żołnierzy rezerwy, którzy dotychczas nie odbywali czynnej służby wojskowej, ochotników, którzy zgłoszą się do jej odbycia i nie podlegają obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej), 2a) pełnieniu terytorialnej służby wojskowej przez żołnierzy, 3) pełnieniu okresowej służby wojskowej przez żołnierzy rezerwy. Katalog ten ma charakter zamknięty i wyczerpuje wszystkie możliwości w jakich służba wojskowa może być pełniona.
Natomiast przez żołnierza w czynnej służbie wojskowej, zgodnie z art. 59 ww. ustawy, rozumieć należy osobę, która odbywa lub pełni: 1) zasadniczą służbę wojskową, 2) przeszkolenie wojskowe, 3) terytorialną służbę wojskową, 4) ćwiczenia wojskowe, 5) służbę przygotowawczą, 6) okresową służbę wojskową, 7) służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.
W przepisach od 98a do 98h ustawy o obowiązku obrony RP zamieszczona została regulacja odnosząca się stricte do służby przygotowawczej. Z przepisów tych wynika, że służba przygotowawcza ma charakter ochotniczy i każdorazowo wymaga zgody powołanej osoby na jej pełnienie (art. 98a ust. 1), a stosunek służbowy służby przygotowawczej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (art. 98a ust. 3). Kształcenie w ramach służby przygotowawczej odbywa się w szkołach wojskowych i ośrodkach szkoleniowych, ewentualnie w jednostkach wojskowych, i służba ta kończy się egzaminem (art. 98b ust. 1 i 5). W przypadku żołnierza, który wcześniej nie pełnił czynnej służby wojskowej, w tym zawodowej służby wojskowej lub służby kandydackiej, z dniem zwolnienia ze służby przygotowawczej, decyzją komendanta szkoły wojskowej, ośrodka szkolenia albo jednostki wojskowej, komendant ten przenosi żołnierza do rezerwy (art. 98e ust. 1 i 3).
Żołnierzem rezerwy na podstawie art. 99 ustawy o obowiązku obrony RP jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Przepis art. 59b ust. 1 ww. ustawy pozwala na nadanie żołnierzowi rezerwy, który ochotniczo zgłosił się do wykonywania obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, przydziału kryzysowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 warunkiem takiego nadania jest uprzednie zawarcie między żołnierzem rezerwy, a dowódcą jednostki wojskowej kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Formalne nadanie przydziału kryzysowego następuje w formie karty przydziału kryzysowego stanowiącej decyzję administracyjną wydawaną przez komendanta uzupełnień w porozumieniu z dowódcą jednostki wojskowej (art. 99a ust. 4).
Obowiązek służby wojskowej dla żołnierzy rezerwy w czasie pokoju polega na odbywaniu ćwiczeń wojskowych oraz pełnieniu okresowej służby wojskowej, a dla osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy polega na odbywaniu ćwiczeń wojskowych (art. 100 ust. 1).
Na ćwiczenia wojskowe mogą zostać natomiast powołani jedynie: 1) żołnierze rezerwy posiadający nadane przydziały kryzysowe, 2) żołnierze rezerwy, na ich wniosek lub za ich zgodą , w drodze ochotniczego zgłoszenia się na te ćwiczenia, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych, 3) osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które ochotniczo zgłosiły się do odbycia ćwiczeń wojskowych, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (art. 100 ust.2).
Przepis art. 108 ust. 1 określa natomiast, że okresową służbę wojskową pełni się w przypadkach uzasadnionych potrzebami obrony państwa, potrzebami Sił Zbrojnych lub zarządzania kryzysowego, zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków, działań antyterrorystycznych, ochrony mienia, akcji poszukiwawczych oraz ratowania lub ochrony zdrowia i życia ludzkiego, oczyszczania terenów z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych pochodzenia wojskowego oraz ich unieszkodliwiania, a także wykonywania zadań przez Siły Zbrojne poza granicami państwa.
Pełnienie terytorialnej służby wojskowej określone zostało w przepisach od art. 98i do art. 98z ustawy o obowiązku obrony RP i z przepisów tych wynika, że terytorialną służbę wojskową mogą pełnić, na ich wniosek lub za ich zgodą, osoby posiadające uregulowany stosunek do służby wojskowej, a także inne osoby niepodlegające obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego, a w przypadku wprowadzenia obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego - także osoby podlegające temu obowiązkowi. Stosunek ten powstaje w drodze powołania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia i może trwać od roku do lat 6 (art. 98j ust. 1 i art. 98k ust. 1).
Na podstawie wyżej przytoczonych przepisów i materiału znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy można zatem określić, że pracownik skarżącej spółki powołany został do pełnienia służby przygotowawczej 13 grudnia 2019 r. (na podstawie karty powołania seria P nr [...]), a tym samym z momentem powołania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o obowiązku obrony RP stał się żołnierzem w czynnej służbie wojskowej. Zakończenie służby przygotowawczej nastąpiło 27 marca 2020 r. i jako że pracownik skarżącej nie pełnił wcześniej służby wojskowej, został dopiero z tą datą przeniesiony do rezerwy i uzyskał tytuł żołnierza rezerwy.
Odnosząc powyższe do treści artykułu 134a ustawy o obowiązku obrony RP wskazać należy, że zgodnie z literalną dyspozycją powyższego przepisu o rekompensatę kosztów wystąpić może jedynie pracodawca zatrudniający pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem obrony terytorialnej za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza.
W okresie odbywania służby przygotowawczej przez pracownika skarżącej, czyli okresu, za który spółka domaga się rekompensaty, nie był on żołnierzem rezerwy, bowiem tytuł ten mógł uzyskać dopiero z datą przeniesienia do rezerwy po zakończeniu służby przygotowawczej. Co więcej należy również podkreślić, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że między pracownikiem spółki a dowódcą jednostki wojskowej zawarty został kontrakt na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych oraz w następstwie kontraktu, że przydział taki został formalnie pracownikowi spółki nadany przez wojskowego komendanta uzupełnień. Na marginesie trzeba także zaznaczyć, że rekompensata kosztów pracodawcy przysługuje za czas odbywania ćwiczeń lub pełnienia okresowej służby wojskowej, które to możliwe jest tylko dla żołnierza rezerwy, natomiast pracownik skarżącej w okresie pełnienia służby przygotowawczej kształcił się w jednostce wojskowej 4009 Kraków. Nie sposób zatem zakwalifikować pracownika skarżącej jako żołnierza rezerwy z nadanym przydziałem kryzysowym odbywającego ćwiczenia wojskowe bądź pełniącego okresową służbę wojskową.
Pracownik skarżącej nie posiadał również statusu żołnierza obrony terytorialnej, bowiem brak jest w tym zakresie dokumentów potwierdzających powołanie do służby obrony terytorialnej zgodnie z art. 98j ust. 1 ustawy o obowiązku obrony RP. Z powyższego wniosek, że skarżąca spółka nie była objęta regulacją art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP.
Skarżąca stanowisko o zbyt wąskiej interpretacji art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP uzasadnia, powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 579/18, w którym przesądzona została kwestia czy pracodawcy zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej, za okres pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej, przysługuje świadczenie obejmujące zwrot wypłaconej odprawy. Wyjaśnić jednak trzeba, że wątpliwość w tej sprawie powstała w związku z faktem, iż w ust. 2 art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP zakres podmiotów uprawnionych do żądania świadczenia rekompensującego (m.in. wypłaconą odprawę) został literalnie ograniczony tylko do pracodawcy zatrudniającego żołnierza rezerwy. Sąd w tym zakresie uznał, że "w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy obrony terytorialnej. Obejmuje m.in. przypadek pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej. W tym kontekście musi być więc odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensatą kosztów), oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Wskazano tam jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie obejmuje także zwrot kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Zasadnie zauważa organ, że - we wskazanej jednostce redakcyjnej - użyto jedynie pojęcia żołnierz rezerwy, zresztą dwukrotnie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wskazany przepis (ust. 2) określa reguły wypłaty świadczenia, które - z mocy ust. 1 - jest należne także pracodawcy, zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej, odbywającego terytorialną służbę wojskową". Rozstrzygnięcie to dotyczyło zatem tylko interpretacji rozszerzającej zakres podmiotowego ust. 2 przepisu art. 134a ustawy względem ust. 1, tak aby ta jednostka redakcyjna ustawy stanowiła spójną całość. Z rozstrzygnięcia tego nie można natomiast wywieść wniosków, że celem ustawodawcy było rekompensowanie wszelkich nakładów pracodawców ponoszonych wobec powinności związanych z powszechnym obowiązkiem obrony. Nie sposób również uznać za tożsame sytuację powołania do pełnienia służby przygotowawczej z powołaniem do odbycia ćwiczeń wojskowych lub wojskowej służby okresowej żołnierza rezerwy albo do terytorialnej służby rotacyjnej żołnierza obrony terytorialnej. Zakres obowiązków jest bowiem diametralnie różny, co ma wpływ również na zapewnione uprawnienia dla pracodawców zatrudniających takie podmioty. Zarzut w tym zakresie okazał się zatem chybiony.
W kwestii legitymacji materialnej skarżącej spółki do wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP zgodnie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że skarżąca nie była w gronie podmiotów uprawnionych. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "[p]ojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym" (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 przywołany m. in. w uchwale NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23). W wyniku przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji normy wynikającej z art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP nie można uznać, że nastąpiło jakiekolwiek przyznanie lub ograniczenie uprawnienia lub nałożenie lub zwolnienie z obowiązku skarżącej. Oznacza to zatem, że skarżąca w niniejszej sprawie powinna w postępowaniu administracyjnym zostać uznana za nieposiadającą interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony postępowania.
Tym samym zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że właściwym rozwiązaniem jakie powinien zastosować organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji o odmowie wypłaty świadczenia byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji jako wszczętego bezzasadnie. Skoro jednak takie rozstrzygnięcie nie nastąpiło, to Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezależnie od formy rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma to, czy przedmiotowe świadczenie skarżącej przysługiwało i bez większego znaczenia jest czy nastąpi to w formie odmowy wypłaty świadczenia czy też w formie odmowy wszczęcia postępowania albo jego umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę argumentację, bowiem sedno rozstrzygnięcia – brak prawa skarżącej do rekompensaty odprawy – jest prawidłowe.
W odniesieniu do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, należy uznać również ten zarzut za chybiony. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka od decyzji organu I instancji złożyła odwołanie do organu II instancji, które zostało rozpoznane przez utrzymanie w mocy sentencji i zastąpienie uzasadnienia decyzji. Zasada dwuinstancyjności została zachowana. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie takie wprawdzie narusza prawo, aczkolwiek nie wpływa to na wynik sprawy. W kontekście uzasadnienia przedmiotowego zarzutu trzeba zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "[u]ruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji." (wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2019 r., III SA/Kr 1288/18, LEX nr 2676706). Organ był zatem uprawniony do kontroli całościowej wydanej decyzji organu I instancji, co ponadto było zgodne z żądaniem skarżącej wynikającym z odwołania. Zasada dwuinstancyjności nie została naruszona skoro przedmiotem postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w istocie było uprawnienie skarżącej do uzyskania świadczenia rekompensującego za okres służby przygotowawczej jej pracownika.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.