III OSK 483/24

III OSK 483/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 611/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 611/23 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.4173.1205.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 611/23, oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej "SKO") z dnia 4 maja 2023 r., nr SKO.4173.1205.2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wójt Gminy Mielno decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r. nr 1/07, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm. dalej "u.z.z.w."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o. o. w organizacji, zezwolił na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W decyzji określono w szczególności przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem podając, iż stanowi on ujmowanie, uzdatnianie i zbiorowe odprowadzanie i oczyszczanie ścieków na terenie gminy M., przy użyciu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w chwili wydania zezwolenia w posiadaniu przedsiębiorstwa, jak i przez nie wybudowanych po jego uzyskaniu, w oparciu o wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., nr OŚGK.7031.8.2017.1, Burmistrz Mielna zmienił powyższe zezwolenie w zakresie wskazania podmiotu, na rzecz którego wydano zezwolenie, z [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji na skarżącą.
Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2022 r. poz. 1597, dalej "Rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g."), dokonano zmian administracyjnych w powiecie K. W myśl § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia z obszaru gminy Mielno wyłączono miejscowość Łazy i włączono ją następnie do gminy Sianów, zgodnie z § 5 rozporządzenia. Rozporządzenie w przedmiotowym zakresie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2023 r.
Burmistrz Mielna decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., nr OŚGK.6320.14.2022.21, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, orzekł o zmianie z dniem 1 stycznia 2023 r. własnej decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. nr 1/07, dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w ten sposób, że: 1) punkt 1 otrzymał brzmienie: "Przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie gminy M. tj. obręb geodezyjny M., M., C., S., G."; 2) w punkcie 3 uchylono podpunkt 7 (traktujący o obowiązku przedkładania Wójtowi Gminy Mielno konkretnych dokumentów, niezbędnych do zatwierdzenia taryfy). Ponadto wskazano, że pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz Mielna wskazał, że zmiana zezwolenia w pkt 1 jest konsekwencją wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 25 lipca 2022 r., na mocy którego obręb ewidencyjny [...] o powierzchni 746,40 ha został wyłączony z gminy M. i włączony do gminy S., w związku z czym skarżąca jest zobowiązana zakończyć z dniem 31 grudnia 2022 r. swoją działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzeni w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze obejmującym obręb ewidencyjny [...].
Decyzją z dnia 4 maja 2023 r., nr SKO.4173.1205.2023, SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r. nr OŚGK.6320.14.2022.21 w części, tj. pkt 1, mocą którego zmieniono z dniem 1 stycznia 2023 r. decyzję Wójta Gminy Mielno nr 1/07 z 4 grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Mielna nie miał podstaw materialnoprawnych do zmiany zezwolenia poprzez wykluczenie z obszaru działalności prowadzonej przez skarżącą obszaru [...] bowiem działanie to narusza zasadę praworządności wobec jednoznacznych językowo postanowień art. 4eb ust.1 u.s.g. w związku z § 1 pkt 4 lit. b Rozporządzenia – tj. przepisy szczególne sprzeciwiają się takiej zmianie. Z powołanych przepisów wynika, że gmina S. wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych, w tym bezsprzecznie w prawa i obowiązki wynikające z powołanej decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. Zmiana decyzji była niedopuszczalna, ponieważ zmierzała w swej istocie do obejścia przepisów prawa poprzez wykorzystanie regulacji u.z.z.w. bez uwzględnienia kontekstu faktycznego i prawnego, w którym została podjęta. W ocenie SKO, decyzja Burmistrza Mielna w zakresie pkt 1 jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co wynika z zestawienia przepisów art. 155 k.p.a. w zw. z art. 4eb ust. 1 u.s.g. z art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 18 pkt 3 u.z.z.w. z treścią wydanego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła skargę na decyzję SKO z dnia 4 maja 2023 r. do WSA w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) art. 155 k.p.a. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z art. 4eb ust. 1 u.s.g. i art. 18c i art. 18d u.z.z.w.z.o.ś., które zostały błędnie zastosowane; 3) art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pominięcia wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W dniu 8 listopada 2023 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sądu I instancji wskazał w szczególności, że SKO słuszne uznało, że w odniesieniu do pkt 1 decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r., nr OŚGK.6320.14.2022.21, zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r. było związane z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statutu miasta, albowiem na mocy tego rozporządzenia dokonano zmian administracyjnych w powiecie k. (z obszaru gminy M. wyłączono obszar ewidencyjny [...] o powierzchni 746,40 ha i włączono go do obszaru gminy S.). Sąd I instancji przytoczył przepisy u.s.g. dotyczące zadań własnych gminy i podkreślił, że mają one elementarne znaczenie dla funkcjonowania wspólnoty. Decyzją Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r. dokonano z dniem 1 stycznia 2023 r. – a zatem z dniem zmiany granic administracyjnych gminy – zmiany decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia 4 grudnia 2007 r. nr 1/07, która to decyzja stanowi zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez skarżącą m.in. na terenie obszaru ewidencyjnego [...]. Działalność skarżącej niewątpliwie obejmuje zakres elementarnych dla funkcjonowania wspólnoty zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Sąd I instancji wskazał, że w u.s.g. są przepisy dotyczące tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic. W przepisach tych, mając na uwadze zasadnicze znaczenie zadań realizowanych przez gminy dla funkcjonowania zamieszkujących je społeczności, ustawodawca zawarł również regulacje, które – w razie zmiany granic administracyjnych gmin – zabezpieczają społeczności lokalne przed związanymi z tym skutkami. Regulacje te stanowią niewątpliwie podstawę i wyznaczają kierunek działania dla gminy zarówno przejmującej, jak i przekazującej dany obszar. Przepisy te mają na celu zapewnienie ciągłości realizacji zasadniczych zadań gminy, bez których nie jest możliwe funkcjonowanie społeczności lokalnych, m.in. tych związanych z gospodarką wodno-ściekową. Art. 4eb ust. 1 u.s.g. reguluje sukcesję generalną przejmującej gminy wobec praw i obowiązków związanych z przejętym obszarem innej gminy, tj. sam fakt przejęcia obszaru skutkuje z mocy prawa pełnym następstwem prawnym gminy przejmującej. Zatem na mocy tego przepisu gmina przejmująca wstępuje ex lege we wszystkie prawa o charakterze publicznym (w tym administracyjnym) i prywatnym (w tym cywilnym), których stroną była gmina pozbawiona części swojego terenu, a które dotyczą przejętego obszaru. Wstąpienie w prawa i obowiązki gminy, o którym stanowi art. 4eb ust. 1, dotyczy także wstąpienia w prawa i obowiązki wobec jednostek organizacyjnych przejętych przez gminę. Zachowanie ciągłości wykonywania zadań podyktowane jest ich wagą z punktu widzenia zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, m.in. w tak podstawowym dla jej funkcjonowania zakresie jak obejmującym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) – którego to zakresu de facto dotyczyła decyzja Wójta Gminy Mielno z dnia 4 grudnia 2007 r. nr 1/07.
W ocenie Sądu I instancji, za zasadne zatem uznać należało stanowisko SKO sprowadzające się w istocie do uznania, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na naruszeniu sukcesji uniwersalnej, o której stanowi art. art. 4eb ust. 1 u.s.g., poprzez wydawanie aktów administracyjnych wygaszających – z dniem zmiany granic administracyjnych gmin – prawa i obowiązki gminy "przekazującej" na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych, i w efekcie uniemożliwianie gminie obejmującej nowy obszar wraz z zamieszkującą go społecznością lokalną realizację zasadniczych dla jej funkcjonowania zadań gminy. Prowadzenie gospodarki wodnokanalizacyjnej wymaga wydania zezwolenia, a koniecznym elementem decyzji w tym zakresie jest przedmiot i obszar działalności – na co zasadnie wskazało SKO. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, trafne również było stanowisko SKO, że wykluczenie unieważnioną decyzją z obszaru działalności skarżącej obrębu [...] powodowałoby w konsekwencji brak podstaw prawnych dla prowadzenia działalności przez skarżącą na terenie obrębu [...], skoro prowadzenie tego typu działalności wymaga zezwolenia. W efekcie gmina "przejmująca" pozbawiona byłaby możliwości zawarcia ze skarżącą porozumienia w zakresie realizacji zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na przejętym terenie, na podstawie którego te zadania są realizowane po zmianie granic administracyjnych gmin. W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Mielna nie miał podstaw materialnoprawnych do zmiany zezwolenia poprzez wykluczenie z obszaru działalności prowadzonej przez skarżącą obszaru [...], ponieważ działanie takie narusza zasadę praworządności wobec jednoznacznych językowo postanowień art. 4eb ust. 1 u.s.g. w zw. z § 1 pkt 4 lit. b Rozporządzenia, tj. przepisy szczególne sprzeciwiają się takiej zmianie.
Pismem z dnia 22 maja 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie złożyła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 4eb ust. 1 u.s.g. i art. 18c i art. 18d u.z.z.w.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1c i 2 p.p.s.a. w z. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r., jak również wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez niedostrzeżenie naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego i braku realizacji obowiązków, jakie z nich wynikały przez organy administracji orzekające w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i brak uchylenia zaskarżonych decyzji, oraz przez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia z naruszeniem wymogów w nim oznaczonych przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r. i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – zauważyć wpierw trzeba, że powołany w tym zarzucie art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej.
Z kolei powołany w omawianym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany i tym samym nie mógł być przezeń naruszony. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24). Już z tej przyczyny odnośny zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tym zastrzeżeniem, należy dodać, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., bowiem wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy nieważnościowej – a tę sprawę rozstrzyga się zasadniczo przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych naówczas poczynionych – zostały należycie wyjaśnione. Nie została również naruszona zasada praworządności (art. 6 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie powołał nadto art. 3 k.p.a., ale nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, ani sprecyzował, o którą jego jednostkę redakcyjną idzie.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c i 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 2 k.p.a. W kontekście tego zarzutu wypada ponownie zauważyć, że powołany przepis p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego w odniesieniu do pkt 1 decyzji Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r., znak OŚGK.6320.14.2022.21, zachodziła przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – a tym samym zaskarżona decyzja Kolegium, stwierdzająca nieważność wspomnianej decyzji Burmistrza Mielna w odnośnym zakresie, nie narusza prawa. Decyzja Burmistrza Mielna, o której mowa, została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Podejmując tę decyzję organ pominął okoliczność, że prawa wynikające z decyzji zmienianej (tj. decyzji Wójta Gminy Mielno nr 1/07 z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zmienionej decyzją Burmistrza Mielna z dnia 31 stycznia 2017 r., znak OŚGK.7031.8.2017.1) były przedmiotem sukcesji uniwersalnej, uregulowanej w art. 4eb ust. 1 u.s.g. i ich beneficjentem stała się także gmina Sianów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 4eb ust. 1 u.s.g. nie jest wprawdzie przepisem, który w zakresie swojego zastosowania definitywnie wyklucza możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., ale sprawia, że taka zmiana nie może mieć miejsca bez zgody podmiotu, który w wyniku sukcesji nabył prawo. Także z tej przyczyny należy uznać, że decyzja Burmistrza Mielna z dnia 2 grudnia 2022 r. została wydana rażącym naruszeniem prawa i podlegała stwierdzaniu nieważności. W zaskarżonej decyzji Kolegium, na mocy której to stwierdzenie nastąpiło, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został zatem prawidłowo zastosowany. Postępowanie nieważnościowe mogło być wszczęte z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), toteż nie doszło do naruszenia art. 61 § 1 i 2 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, warto zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, w istocie nie spełnia powyższych wymagań. Są w nim powołane trzy przepisy (art. 4eb ust. 1 u.s.g. oraz art. 18c i art. 18d u.z.z.w.), które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez "błędną wykładnię i błędne zastosowanie", przy czym nie sprecyzowano, na czym ta "błędna wykładnia" tudzież "błędne zastosowanie" polega. Tymczasem "Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami (...) środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści (...). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21).
Mając na uwadze powyższe, wskazać jedynie należy, że art. 18c u.z.z.w. stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane niezwłocznie zgłaszać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu. Z kolei art. 18d u.z.z.w. zawiera normę kompetencyjną, w myśl której odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z art. 4eb ust. 1 u.s.g. w przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że prawa wynikające z decyzji Wójta Gminy Mielno nr 1/07 z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zmienionej decyzją Burmistrza Mielna z dnia 31 stycznia 2017 r., znak OŚGK.7031.8.2017.1 – są objęte hipotezą art. 4eb ust. 1 u.s.g. i stanowią przedmiot sukcesji uniwersalnej przewidzianej tym przepisem.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.