III OSK 48/24

III OSK 48/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1010/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-04-12
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1010/22 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1010/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ, Dyrektor) w Bydgoszczy z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a." w pkt. 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 200, P.p.s.a. w pkt. 2. sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie listy miejsc udzielania świadczeń, w których w 2022 r. udzielane były (bądź wciąż są) świadczenia opłacane przez NFZ. Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego kolumny z kodami świadczeniodawców, kodami resortowymi komórek oraz daty obowiązywania miejsca udzielania świadczeń.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r., Dyrektor poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") i w związku z powyższym wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Skarżący, pismem z dnia 8 września 2022 r., wskazał, że w jego ocenie, wnioskowana informacja jest informacją prostą. W związku z powyższym skarżący ponowił prośbę o udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji odmownej.
Decyzją z dnia 19 września 2022r. nr 9/2022/IPub./WOSO organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotową informacją wynikową, która mogłaby zostać przekazana wnioskodawcy, zaś uzyskanie danych w celu ich zestawienia wymagałoby współpracy z pracownikiem Sekcji Aplikacji w Wydziale Informatyki w celu wygenerowania zapytania SQL. Oczekiwanie na wyniki zapytania może zająć od 30 minut do kilku godzin. Uzyskany wynik to zestawienie, składające się z ok. 24 tysięcy wierszy, które to zestawienie (w formie pliku) wymaga założenia filtrów. Przed założeniem zaś filtrów pracownik merytoryczny powinien zweryfikować aktualne struktury bazy Systemu Informatycznego Oddziału NFZ z polami zestawienia oraz dokonać wybiórczego sprawdzenia poprawności. Te czynności wstępne mogą zająć ok. 30 minut. W kolejnym kroku pracownik merytoryczny powinien dokonać analizy przefiltrowanych danych oraz ich samodzielnego zredagowania w celu nadania postaci nowego dokumentu (zgodnie z wnioskiem). Wszystkie te działania wiązałyby się ze znacznym obciążeniem pracownika komórki merytorycznej i tym samym wyłączeniem go z planowanej pracy. W ocenie organu wnioskowaną informację uznać należało zatem za informację publiczną przetworzoną, a w obliczu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, zasadną była odmowa udostępnienia tej informacji.
Decyzja została doręczona skarżącemu dnia 20 września 2022 r.
Pismem z dnia 29 września 2022 r. skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie:
- art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a nadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię "informacji publicznej przetworzonej" i przyjęcie przez organ, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy nie ma ona takiego charakteru i nie może podlegać ograniczeniu, alternatywnie – poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1010/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy podkreślił, że przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na okoliczność, że informacja ta stanowi informację przetworzoną, do której udostępnienia wnioskodawca winien wykazać przesłankę szczególnie ważnego interesu publicznego (czego skarżący w toku postępowania nie uczynił). Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał wydanie decyzji odmownej za przedwczesne z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu na jakich konkretnie okolicznościach faktycznych oparł się organ odmawiając udzielenia skarżącemu żądanych przez niego informacji.
Sąd podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek ograniczających jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. W sprawie rację ma organ twierdząc, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ zobowiązany do jej udzielenia musi jednak w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje, czy też nie. Ponadto odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że okoliczność dotycząca braku istnienia w danym wypadku szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiąca podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być zbadana oraz wykazana nie tylko przez stronę zainteresowaną informacją, ale także przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji, jako że ta winna odpowiadać wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podmiot zobowiązany, podejmując decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej związany jest bowiem regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
Organ wezwał skarżącego do wykazanie interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W ocenie Sądu Dyrektor nie wyjaśnił rzetelnie przyczyn, dla których uznał ww. informację za informację przetworzoną. Przytoczone przez organ twierdzenia, wobec zawartości przedłożonych mu akt sprawy, WSA w Bydgoszczy uznał za gołosłowne i nieweryfikowalne. Ponadto Sąd wskazał, że Dyrektor nie wyjaśnił na czym miała by polegać weryfikacja struktur bazy informatycznej i czy jest ona czynnością niezbędną dla pozyskania (dostępnych przecież w bazie Oddziału) informacji żądanych przez skarżącego. Uzasadnienie decyzji nie dostarczyło też argumentów wskazujących na wiarygodność przedstawionych danych. Wprawdzie wskazano w uzasadnieniu decyzji oszacowaną przez organ ilość wierszy zestawienia zawierającego dane o placówkach i komórkach świadczeniodawców, jednak nie wiadomo, na jakiej podstawie podano taką właśnie liczbę. Nie sposób wskazanych danych zweryfikować, nie znając chociażby podstawowych dokumentów dotyczących przedmiotowych zestawień. Nie można przy tym pominąć i tego, że organ nie wskazał ogólnego nakładu pracy, który byłby konieczny dla opracowania odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wskazał jedynie na czas podjęcia czynności wstępnych (zakładanie filtrów) oraz czas "oczekiwania" na raport (po złożeniu zapytania SQL), co pozwala przyjąć, że zebranie i opracowanie żądanych informacji nie może przekroczyć ram czasowych jednego dnia pracy. Oczekiwanie na pojawienie się w systemie raportu też nie wiąże się z zaangażowaniem pracownika i "odciąganiem go" (jak wskazywał to organ) od wykonania innych planowych zadań.
Sąd uznał zatem, że organ nie wykazał w niniejszej sprawie, jakoby udostępnienie wnioskowanej informacji wiązać się miało ze znacznym, fizycznym zaangażowaniem pracowników, nie wykazał także, by udostępnienie żądanej informacji wiązało się z podjęciem skomplikowanych i długotrwałych zabiegów informatycznych, czy istotnymi zmianami w organizacji pracy pracowników organu.
W ocenie Sądu, opisane działanie organu doprowadziło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor (dalej również jako organ, skarżący kasacyjnie). Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1010/22, w całości i wniósł o jego uchylenie, rozpoznanie skargi skarżącego i jej oddalenie. Wystąpił o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w przypadku zaś zażądania jej przeprowadzenia przez drugą stronę wniósł o rozpoznanie sprawy także w przypadku nieobecności organu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ naruszył m.in. przepisy kpa, uznając, że organ nie wykazał jakoby udostępnienie wnioskowanej informacji wiązać się miało ze znacznym, fizycznym zaangażowaniem pracowników, aby wiązało się z podjęciem skomplikowanych i długotrwałych zabiegów informatycznych, czy istotnymi zmianami organizacji pracy pracowników organu. Sąd uznał, że organ powinien wskazać na określony choćby przybliżony szacunkami ogólny nakład pracy, konieczny do sporządzenia oczekiwanej przez skarżącego informacji. Sąd uznał też, że uzasadnienie decyzji nie potwierdza wiarygodności przedstawionych danych. Nadto Sąd uznał, ze organ nie wskazał konkretnych okoliczności, z których wywiódł swoje stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji z odniesieniem się do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzonej informacji.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną po upływie terminu, pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i oraz art. 107 § 3 k.p.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024, poz. 572) – dalej k.p.a., z uwagi na nieuzasadnione, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydając decyzję organ naruszył m.in. przepisy kpa, oraz przyjęcie przez ten Sąd, że organ nie wykazał jakoby udostępnienie wnioskowanej informacji wiązać się miało ze znacznym, fizycznym zaangażowaniem pracowników, aby wiązało się z podjęciem skomplikowanych i długotrwałych zabiegów informatycznych, czy istotnymi zmianami organizacji pracy pracowników organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ powinien wskazać na określony, choćby przybliżony szacunkami ogólny nakład pracy, konieczny do sporządzenia oczekiwanej przez skarżącego informacji. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji nie potwierdza wiarygodności przedstawionych danych i że organ nie wskazał konkretnych okoliczności, z których wywiódł swoje stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji z odniesieniem się do realiów konkretnego wniosku.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże powiązanie to w realiach niniejszej sprawy nie mogło okazać się skuteczne. Treść omawianego zarzutu świadczy o tym, że dotyczy on niedokonania właściwych – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Formułując taki zarzut konieczne było w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazanie odpowiednich przepisów zawartych w u.d.i.p. zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Zarzut wymogu tego nie spełnia, a więc nie mógł okazać się skuteczny. Należy podkreślić, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy proceduralne k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas w ograniczonym zakresie stosuje się określone normy procesowe zawarte w k.p.a. i to wyłącznie ze względu na treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pominięcie w treści zarzutu tego przepisu i uniemożliwienie tym samym oceny prawidłowości jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie daje w konsekwencji możliwości analizy poprawności zastosowania przepisów k.p.a. wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5167/21, z którym to stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza i przyjmuje za swoje.
Końcowo wskazać należy, że w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnika skarżącego została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a., w związku z powyższym brak było podstawy do uwzględnienia żądania zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.